מה שהשקיפות בחינוך חושפת

פעם, בעולם שהיה פחות או יותר נורמלי, התעניינתי בנתונים שגרתיים על ניהול המדינה. דברים כאלה של יום-יום. למשל מערכת החינוך. אבל איכשהו אף פעם לא נברתי במערכת "שקיפות בחינוך", שמשרד החינוך מתחזק כבר כמה שנים. יש שם מגוון נתונים על מערכת החינוך, התקציבים שלה, והלומדים בה. זה מצוין, ואולי אפילו יותר מדי טוב — לפעמים קשה למצוא את הידיים והרגלים מרוב נתונים.

בפרט זה המצב אפילו עבור המצגות השנתיות שמספקות ניתוח של הנתונים העיקריים כל שנה מאז תשע"ב. במצגת האחרונה, זו של תשפ"ב, יש 55 שקפים. אפילו אם מורידים את דפי הכותרת של הפרקים השונים יש שם עשרות גרפים עמוסי נתונים, הרבה פעמים אותם נתונים בחתכים שונים. למשל מספר התלמידים הכולל ומספר התלמידים בכיתה והתקציב פר תלמיד והתקציב פר כיתה ושעות הלימוד המתוקצבות וכל זאת לבתי ספר יסודיים ולחטיבות ביניים ולתיכונים תוך פירוט לפי מגזר ולפי סוג פיקוח וחלוקה לחמישוני טיפוח ובממוצע. מתוך כל זה בחרתי להתמקד כאן בנושא אחד בלבד: הפער בהשקעה בתלמידים יהודים וערבים. ואני אעשה את זה בהקשר של חטיבות הביניים בלבד, כי שם זה הכי בולט (אבל התמונה דומה גם ביסודי ובתיכון).

הגרף שתפס את עיני (והוא היחיד שמופיע בצורה פחות או יותר זהה גם במצגת) הוא מה שאקרא לו "גרף ה-X". הציר האופקי בגרף הזה מייצג את חמישון הטיפוח של בתי הספר. זה נע בין "חלש" שהוא בתי הספר הדפוקים שזקוקים לטיפוח רב (1 בגרף), לבין "חזק" שאלה בתי הספר הטובים שמסתדרים בעצמם (5 בגרף). הציר האנכי מציג את מספר התלמידים שזוכים ללמוד בבתי ספר בכל חמישון.

כפי שקל לראות רוב התלמידים הערבים לומדים בבתי ספר ברמת "חלש". חלק ברמה 2, "בינוני חלש". ממש קצת ב"בינוני". ופשוט אין דבר כזה בית ספר ערבי ברמת "בינוני חזק" או "חזק". אצל היהודים התמונה הפוכה. הכי הרבה יש בבתי ספר חזקים. יש די הרבה גם ב"בינוני חזק" ו"בינוני". רק מעטים נמצאים בבתי ספר חלשים. אני מניח שברור למה אני קורא לזה גרף ה-X.

האבחנה בין חמישוני טיפוח אמורה להתבטא בטיפוח. כלומר משרד החינוך אמור להשקיע בתלמידים בבתי ספר חלשים יותר מאשר בתלמידים בבתי ספר חזקים. אז היינו מצפים שישקיעו יותר בתלמידים ערבים, כי כאמור רובם בבתי ספר חלשים. מהנתונים במצגת מסתבר שאכן כך — ההשקעה הממוצעת בתלמיד ערבי גבוהה מזו בתלמיד יהודי. ואם אוספים נתונים מכל המצגות, רואים גם מגמת שיפור לאורך העשור שיש עבורו נתונים. בתשע"ב (2012) ההשקעה בתלמידים ערבים הייתה נמוכה מביהודים, אבל מאז היא עלתה, וכיום כאמור היא גבוהה יותר.

זה נראה מבטיח ואפשר היה לעצור פה. אבל אם מסתכלים עוד בנתונים מגלים שתי תופעות שמקלקלות את התמונה.

התופעה הראשונה היא שאין שיפור בחלוקה של התלמידים לחמישוני טיפוח: מה שרואים כיום הוא בקירוב טוב מה שהיה לפני עשור. זה נכון גם לגבי יהודים וגם לגבי ערבים. הנה הגרף עם הנתונים שנאספו מכל המצגות של השנים השונות. נכון שבשנים 2018-2019 הייתה ירידה בשיעור התלמידים הערבים בבתי ספר חלשים, אבל אז זה התחיל לעלות שוב, ובמקביל הייתה ירידה בחלק שמגיעים לבתי ספר בינוניים — וכל השינויים האלה די מינוריים. אין כאן מה לחגוג בתור מגמת שיפור.

התופעה השנייה, היותר מפתיעה, היא שבעצם ההשקעה בתלמידים ערבים עדיין נמוכה יותר מההשקעה בתלמידים יהודים — למרות הנתון על השקעה גבוהה יותר בממוצע. ההסבר קשור לכך שרוב הערבים לומדים בבתי ספר חלשים ורוב היהודים בחזקים. אז ההשוואה בין הממוצעים בעצם משווה בין ההשקעה בתלמידים ערבים בבתי ספר חלשים לבין ההשקעה בתלמידים יהודים בבתי ספר חזקים.

כיוון שבאופן מוצהר אמור להיות הבדל בין ההשקעה בבתי ספר חלשים לחזקים, ההשוואה הזו מטעה. מה שצריך לעשות הוא להשוות את ההשקעה בתלמידים יהודים וערבים בכל חמישון בנפרד. אם עושים את זה מקבלים את הגרף הבא. העיגולים מייצגים את מספר התלמידים בכל מגזר וחמישון, כדי להמחיש איפה נמצא מרכז הכובד שמשפיע על הממוצע.

הדבר הראשון שרואים כאן הוא שתיקצוב דיפרנציאלי שבו בתי ספר חלשים מקבלים יותר הוא עניין של יהודים. במגזר הערבי בתי הספר החלשים מקבלים רק טיפה יותר אם בכלל. ובשנת 2012 (הגרף השמאלי), בתחילת הנתונים שמשרד החינוך מספק לנו, הרמה האחידה הזו של תמיכה בבתי ספר ערביים הייתה דומה לזו של התמיכה בבתי ספר יהודיים חזקים. בתי ספר יהודיים חלשים קיבלו הרבה יותר פר תלמיד, ולכן הממוצע של התמיכה ביהודים היה גבוה יותר.

עד שנת 2022 התמיכה בבתי ספר ערביים אכן עלתה באופן יחסי, וכיום היא דומה לזו בבתי ספר יהודיים בינוניים (הגרף הימני). כיוון שרוב התלמידים היהודים לומדים בבתי ספר חזקים יותר, התמיכה הממוצעת בתלמידים יהודים נמוכה יותר. אבל עדיין, אותם תלמידים יהודים שאיתרע מזלם ללמוד בבתי ספר חלשים מקבלים יותר ממקביליהם הערבים. וכאמור דווקא אצל הערבים — כלומר איפה שיש הרבה חלשים — יש הרבה פחות דיפרנציאציה, כלומר הרבה פחות טיפוח לחלשים, מה שאולי מסביר את חוסר השיפור במצב.

להשלמת התמונה, המצב בבתי ספר יסודיים ובתיכונים דומה. בשניהם אמנם יש קצת תלמידים ערבים בבתי ספר בסיווג בינוני-חזק, אבל מצד שני האחוז בבתי ספר חלשים אפילו קצת יותר מ-60%. גם שם אין מגמת שיפור. בבתי הספר היסודיים ההשקעה הממוצעת בתלמיד ערבי גבוהה יותר מההשקעה ביהודים בכל השנים, ובתיכונים היא נמוכה יותר בכל השנים, כלומר אין היפוך כמו בחטיבות הביניים. אבל הניתוח לחמישונים מראה על אותה תופעה שבה בכל חמישון משקיעים בערבים פחות.

אז מה למדנו מכל זה?

• קודם כל חשוב שתהיה שקיפות. חשוב להסתכל על נתונים ולנסות להבין מה קורה, מה צריך לשפר, והאם הניסיונות לשפר אכן עובדים.
• הפער בין מערכת החינוך במגזר הערבי למערכת החינוך במגזר היהודי הוא עצום. זה ביזיון מתמשך למדינה ולמשרד החינוך ואין סימנים של שיפור. בלתי נסבל בעיני ש-60% מהתלמידים הערבים לומדים בבתי ספר חלשים, ואין בכלל בתי ספר ערביים חזקים, כשבמקביל 60% מהתלמידים היהודים לומדים בבתי ספר ברמות בינוני-חזק או חזק.
• צריך להיזהר מהשוואות של ממוצעים. ההשקעה הממוצעת בתלמיד ערבי גבוהה מההשקעה הממוצעת בתלמיד יהודי, אבל בהשוואה בין תלמידים באותו מצב מסתבר שמשקיעים בתלמידים יהודים יותר מאשר בערבים. אז התמונה שהממוצעים מציירים היא תמונה מטעה.

נושא שלם שלא הסתכלתי עליו כאן הוא הפערים בין סוגי הפיקוח השונים בתוך המגזר היהודי. בגרפים לעיל כל התלמידים היהודים הוצגו כמקשה אחת. זה לא המצב. בעצם תלמידים בחינוך הממלכתי דתי מקבלים הרבה יותר מהאחרים, וחרדים פחות (בעיקר כי חלק מהמוסדות שלהם לא מלמדים ליבה ולכן מקבלים רק תמיכה חלקית). תלמידים בחינוך הממלכתי הלא דתי באמצע. אבל כל הפרטים על זה ראויים לפוסט נפרד (שאולי יכתב מתישהו).

מקורות

הנתונים נלקחו מהמצגות המסכמות של מערכת שקיפות בחינוך של משרד החינוך. אפשר גם להיכנס למערכת עצמה ולראות מגוון נתונים נוספים, בפרט על רשויות מקומיות שונות. ויש גם את מערכת הנתונים של מנהל כלכלה ותקציבים, שבה ניתן לקבל עוד יותר פירוט. זה מגיע לרמה שלא רק שמרוב עצים לא רואים את היער — מרוב עלים אפילו לא רואים את העצים.

תקציב והתנחלויות

נתניהו ושותפיו קיוו שהעברת תקציב דו-שנתי תחסוך מהם לדון בתקציב 2024, אבל המציאות בשטח לא שיתפה פעולה. וכך אנחנו מוצאים את עצמנו בדיונים על הכספים הקואליציוניים לעומת מימון המלחמה ושיקום העוטף. אחד הנושאים החוזרים הוא ששר האוצר הוא נציג ההתנחלויות. אז מעניין להיזכר כמה ההתנחלויות עולות לנו בשגרה, שנה אחרי שנה. עוד לפני סמוטריץ'.

האמת היא שאנחנו לא באמת יודעים. הרוב המכריע של ההשקעות בהתנחלויות לא נעשה בסעיפים תקציביים עם כותרת של השקעה בהתנחלויות.

אבל בשנת 2003 ממשלת ארה"ב התחילה לתת ערבויות לאג"ח של ממשלת ישראל. וממשלת ארה"ב לא מכירה בהתנחלויות. אז הם רצו לקזז את ההשקעה הממשלתית בהתנחלויות מסכום הערבויות שהם נותנים. הממשלה נאלצה להתחיל לספק נתונים. כך אנחנו יודעים שבשנים 2004–2016 הממשלה השקיעה כמיליארד שקל בהתנחלויות כל שנה. מאז 2017 ההשקעה גדלה והיא יותר ממיליארד וחצי שקלים בשנה.

הנתונים האלה הם השקעה ישירה. הם לא כוללים למשל סלילת כבישים עורקיים בגדה, שלכאורה נועדו לשרת גם את האוכלוסייה הפלסטינית. גם לא את החלק מתקציב הביטחון שמושקע בהגנה על ההתנחלויות, שהוא הוצאה עקיפה. וכמובן שלא את המחיר של חוסר הביטחון במקומות אחרים, כי הצבא עסוק עם ההתנחלויות ועם המתנחלים.

שימו לב שבערך חצי מהכסף בא דרך משרד הפנים. זה אירוני בהתחשב בכך שההתנחלויות נמצאות בהגדרה מחוץ לגבולות המדינה. בכל אופן, לפחות חלק מהכספים האלה הם מענקים שמשרד הפנים מחלק לרשויות מקומיות שונות. כמה סעיפים תקציביים כאלה מוצגים בגרף הבא. מעניין לראות שברוב המקרים הסעיפים האלה לא מתוקצבים מראש. הכסף מועבר אליהם בהמשך השנה מסעיפים אחרים. כנראה לא רוצים שיהיה דיון על ההקצבות האלה. בצדק לא רוצים – חלק מהן מופרכות בעליל. כל החגיגה הזו התחילה ב-1997, בזמן ממשלת נתניהו הראשונה. והיא התחילה בהעברות לא מתוקצבות. רק ב-1998 התחילו לתקצב מראש, ולו באופן חלקי.

אחד הסעיפים הגדולים בשנים 1997-2002 היה "מענק בגין הסכם אוסלו”. לא הצלחתי למצוא את התירוץ למענק זה, שממשיך להינתן עד היום. סעיף גדול נוסף הוא מענקים להתיישבות צעירה, שניתנים רק בגולן וביו"ש. ההסבר לסעיף זה הוא הרצון לפצות התנחלויות שלא קיבלו מענקים כאלה מהסוכנות היהודית, כיוון שהן מעבר לקו הירוק. אבל המענקים של הסוכנות הופסקו בשנת 2003, והפיצוי להתנחלויות ממשיך. בנוסף יש "מענקים חד פעמיים לרשויות מקומיות ביש"ע בגין המצב הביטחוני". זה כ-30 מיליון שקלים באופן חד פעמי כל שנה. אולי המופרך ביותר הוא "מענק ביטחוני לאור הקפאת הבנייה". ההסבר לסעיף המתמשך הזה הוא שבסוף שנת 2009 הוקפאה הבנייה בהתנחלויות למשך 10 חודשים בשל דרישה אמריקאית, בניסיון לקדם את תהליך השלום. כתוצאה מכך לא נבנו מבנים שאילו נבנו היו מספקים להתנחלויות תשלומי היטלים וארנונה. הסעיף מפצה את ההתנחלויות על הפסדי התשלומים בשל אותם מבנים היפותטיים שלא נבנו.

דרך אגב, גם לפרק התנחלויות עולה כסף. בתוכנית ההתנתקות של 2005 ישראל עזבה את רצועת עזה, וגם פירקה 4 התנחלויות בצפון השומרון. מימוש התוכנית עלה כ-3.5 מיליארד שקלים בכל אחת מהשנים 2005 ו-2006. בסך הכל התוכנית עלתה כ-11 מיליארד. כדי לפנות פחות מ-9000 תושבים.

מקורות

הנתונים על ההוצאה הכללית מהלמ"ס, כפי שדוּוחה לממשל האמריקני .

הנתונים על הסעיפים התקציביים מדוחות ביצוע התקציב של החשב הכללי.

בשני המקרים הנתונים על 2023 עוד לא פורסמו. השנה עוד לא נגמרה.

על צמיחה, גירעון, ובלוף

בשבועות האחרונים התפרסמו הערכות ראשוניות לשנת 2020 של שניים מהמדדים העיקריים שכלכלנים עוקבים אחריהם: הצמיחה במשק והגירעון בתקציב הממשלה. לאור הנתונים, יש להניח שנתניהו וכץ היו מעדיפים שהשנה הזו תאבד בתהום הנשייה.

נתחיל עם הצמיחה. הצמיחה היא השינוי בתוצר המקומי הגולמי (התמ"ג) משנה לשנה, מבוטא באחוזים. המונח "צמיחה" מבליע את ההנחה שהתמ"ג גדל. אבל זה לא תמיד כך. בפרט בשנת 2020 הצמיחה הייתה שלילית, כלומר התמ"ג בסוף השנה היה יותר נמוך מהתמ"ג בתחילתה. זה נובע כמובן מעצירת חלק לא מבוטל מהפעילות במשק במהלך הסגרים שהוטלו כדי לנסות ולצמצם את התפשטות נגיף הקורונה.

ההערכה הנוכחית היא שמדובר בהתכווצות של המשק בכ-3%. כיוון שהמשק הישראלי צפוי לגדול בכ-2% בשנה מעצמו, רק בגלל גדילת האוכלוסייה, מדובר בהתכווצות של כ-5% יחסית לקו הבסיס הזה. זו הירידה הגדולה ביותר מאז קום המדינה. הירידה המשמעותית הקודמת הייתה בשנת 1953.

במקביל, משרד האוצר פרסם הערכה ראשונית של ביצוע התקציב לשנת 2020, או במילים אחרות – של הגירעון. כצפוי, שוב בעקבות משבר הקורונה, זה לא נראה טוב. כתוצאה מהמשבר הכנסות הממשלה קטנו, כי יש פחות פעילות כלכלית ופחות תשלומי מיסים. מצד שני ההוצאות הרקיעו לשמיים – שפכו כסף בלי חשבון על משרד הבריאות, ניסו לתמוך במעסיקים, מובטלים, וחל"תניקים, ואפילו נתנו מענקים לכלל האזרחים. כל זה תוך אילתורים חוקיים שונים כי בעצם לא היה בכלל תקציב לשנת 2020.

מעבר לכך שהגירעון גדל המון באופן נומינלי, כלומר בשקלים, מקובל להציג את הגירעון יחסית לגודל הכלכלה – כלומר באחוזים מהתמ"ג. כפי שראינו התמ"ג ירד בשנה האחרונה. התוצאה היא שכשמציגים את הגירעון יחסית לתמ"ג גם הגירעון גדל וגם התמ"ג קטן, הצרוף גורם לערך גירעון גדול יותר. כשמשווים עם נתונים היסטוריים מקבלים את הגרף הבא.

על הגירעון אין לי נתונים היסטוריים מקום המדינה, אבל ב-25 השנים האחרונות הוא התנדנד בטווח של 0-5% מהתמ"ג (על התנודות האלה כתבתי בעבר). בשנת 2020 הוא הגיע לכ-12.5% — פי 2.5 מהשיא בתקופה האמורה. זה לגמרי מחוץ לסקלה שכלכלני האוצר מכירים.

אם מסכמים, אנחנו במשבר כלכלי מהחמורים בהיסטוריה של המדינה. כזה שיהיו לו השלכות עוד הרבה שנים, ובעצם הוא עדיין לא נגמר בכלל. וזה עוד בלי לקחת בחשבון את סגירת עשרות אלפי עסקים, הזינוק באבטלה, והתערערות מצבם גם של אלה שעוד לא קרסו.

הזינוק הזה של הגירעון גם פרץ את "הגבלת ההוצאה". הגבלת ההוצאה היא כלל פיסקלי (כלומר תקציבי) של הממשלה, שאמור לרסן את עליית התקציב ובכך את הגירעון. אבל בעצם הוא במידה רבה בלוף, כי כל פעם שהממשלה לא מצליחה לעמוד בכללים שהיא עצמה קבעה היא משנה את הכללים. כל זה מוגדר בחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ״ב–1992, שנראה כך (אני מצטט סעיפים נבחרים):

5. סעיף זה מכיל רשימה של הגירעון המותר בשנים 2003 עד 2024. לגבי שנת 2020 הוא מרשה גירעון של 2.5% מהתמ"ג, ובכל שנה נוספת הגירעון אמור לרדת ב-0.25%. כך ב-2024 הוא אמור להיות רק 1.5%.
6. א סעיף זה (שהוא סעיף שנוסף בין סעיף 6 לסעיף 7) מפרט נוסחאות מורכבות שלפיהן יש לחשב מגבלות  נוספות שמוטלות במקביל למגבלות של סעיף 5.

רצף הסעיפים הבאים הם הוראות שעה (כלומר תיקונים זמניים לחוק) שמכשירות את החריגות מהמגבלות שהוטלו על ידי הסעיפים הקודמים. כמו שאומרים, לא נגענו. זה טיפה ארוך אבל שווה לקרוא ולראות איך במשרד האוצר ובממשלה באמת מתייחסים להגבלת התקציב:

7. (ב) על אף הוראות סעיפים 5 ו־6, לשם מימון תכנית ההתנתקות ולמטרה זו בלבד, בשנות התקציב 2005, 2007 ו־2008 יחולו ההוראות כמפורט להלן…
8. (א) על אף הוראות סעיף 6, לשם מימון הוצאות הלחימה בגבול הצפון בחודשים יולי ואוגוסט 2006 והנזקים שנגרמו בשל הלחימה, ולמטרה זו בלבד, בשנות התקציב 2007 ו־2008, רשאית הממשלה להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א, כמפורט להלן…
9. (א) על אף הוראות סעיף 6א, נוכח השפעת המשבר העולמי על המשק הישראלי, בכל אחת משנות הכספים 2009 ו־2010, רשאית הממשלה להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית, בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א…
10. (א) על אף הוראות סעיף 6א, נוכח המועד הצפוי לאישור התקציב לשנת 2013 והנסיבות הפיסקליות החריגות, רשאית הממשלה להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב האמורה, בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א…
11. על אף הוראות סעיף 6א, נוכח האיחור החריג באישור התקציב לשנת 2015, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2015, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א…
12. (א) על אף הוראות סעיף 6א, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2016, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א…

12. (ב) בשל שינוי באופן ההתחשבנות בין הממשלה ובין המוסד לביטוח לאומי שאינו משנה את הגירעון הכולל מן התמ״ג, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2016, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף קטן (א) ובסעיף 6א…
13. (א) על אף הוראות סעיף 6א, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2017, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א…

13. (ב) על אף הוראות סעיף 6א, בשל שינוי באופן הרישום של כספי הסיוע האמריקני שאינו משנה את הגירעון הכולל מהתמ״ג, ולצורך חישוב ההוצאה הממשלתית בשנת 2017 ואילך, יראו את ההוצאה הממשלתית בשנת 2016 כאילו היתה נמוכה ב־2.6% מסכום ההוצאה הממשלתית לאותה שנה.
14. על אף הוראות סעיף 6א, נוכח הוראות סעיף 1(א)(3) לחוק־יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו־2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), והוראות סעיפים 3(א) ו־5(2) לחוק תקציב המדינה לשנים 2017 ו־2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשע״ו–2016, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2018, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א…
15. על אף הוראות סעיף 6א, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2019, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א…
16. (א) על אף הוראות סעיף 6א, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2019, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א…

16. (ב) על אף הוראות סעיף 6א, לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה (להלן – משבר הקורונה), ולמטרה זו בלבד, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2020, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף קטן (א) ובסעיף 6א…
17. (א) על אף הוראות סעיף 6א, לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם משבר הקורונה, ולמטרה זו בלבד, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2021, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א…

17. (ג) על אף הוראות סעיף 5(16), לשם התמודדות עם משבר הקורונה ולמטרה זו בלבד, בשנת 2021 רשאית הממשלה להגדיל את שיעור הגירעון הכולל מן התמ״ג בשיעור נוסף…
18. על אף הוראות סעיף 5(17), לשם התמודדות עם משבר הקורונה ולמטרה זו בלבד, בשנת 2022 רשאית הממשלה להגדיל את שיעור הגירעון הכולל מן התמ״ג בשיעור נוסף…

בקיצור, צריך לעבור בזהירות על הרשימה כדי לזהות שנים שבהן לא ביטלו את ההגבלות כשהסתבר שהן לא מתאימות למצב הפוליטי-כלכלי. כאמור, בלוף.

אבל איכשהו אף פעם לא קרה מצב שבו הסתבר שההגבלות לא מתאימות למצב החברתי וצריך לפרוץ את מסגרת התקציב למשל כדי לשפר את החינוך או לתמוך בנכים או לחזק את מערכת הבריאות. עד הקורונה, כמובן, שעבורה נשפכו מיליארדים – אבל עדיין בלי לטפל בכמה בעיות בסיסיות. כמו למשל תקני אחיות ורופאים או הגדלת תקני האישפוז לשם מניעת תסמונת הזקנה במסדרון. ההימור שלי הוא שגם בשנים הקרובות זה לא יקרה. להיפך: יסבירו לנו למה צריך לקצץ בכל מיני תכניות חברתיות כדי לפצות על הגירעון העצום של 2020. הרי יש כללי הגבלת הוצאה שצריך לעמוד בהם.

אי איזון

תמיד חשבתי שאין שום צורה לקבל נתונים על הכספים שמושקעים בהתנחלויות, כי הם נכללים במגוון סעיפים תקציביים שונים בלי הפרדה לפי מיקום גאוגרפי.  אבל אז אבי וקסמן פרסם מאמר בדה מרקר על עליית ההשקעה בהתנחלויות, תוך הסתמכות על נתונים של הלמ"ס.  מסתבר שמאז 2003 הלמ"ס אוספת את הנתונים האלה, כי הם נחוצים כדי לדווח לאמריקנים, במסגרת הערבויות האמריקניות לאג"ח מדינה ישראליות (הם מקזזים את ההשקעה בהתנחלויות מסכום הערבויות).  וכיוון שצריך לדווח לאמריקנים, הלמ"ס מטריחה את החשבים של המשרדים השונים שיספקו נתונים על כספים שהולכים לשטחים.  מעבר לזה מסתבר שהנתונים האלה (שלא זמינים בצורה ישירה מהלמ"ס, צריך לדעת עליהם כדי לבקש אותם) נמצאים באתר של שלום עכשיו.  ומכאן הדרך לגרף כבר קצרה.

הנתונים קיימים מאז 2003, ומחולקים למשרדים וגופים ממשלתיים.  הגרף הבא מציג אותם, כאשר כל הסכומים מתוקנים לאינפלציה (כלומר לא הסכום המקורי בשקלים אלא במחירים של עכשיו).

ארבעה סעיפים ראויים לתשומת לב:

• ההוצאה הגבוהה ביותר היא של משרד הפנים, ככל הנראה במסגרת מענקי האיזון שניתנים לרשויות מקומיות.  לפי דיווחים זה כולל סעיפים כמו "מענק ביטחוני לאור הקפאת הבנייה" ו"מענק בגין הסכם אוסלו".  על כך בהמשך.
•  לעומת זאת, מסתבר שהחטיבה להתיישבות מעבירה רק סכומים נמוכים יחסית להתנחלויות. החטיבה היא זרוע של ההסתדרות הציונית, וסופגת ביקורת על כך שהיא משמשת את הממשלה לביצוע פעולות בשטחים ללא קריטריונים וללא ביקורת.
•  סעיף סלילת הכבישים על ידי חברת נתיבי ישראל (לשעבר מע"צ) מתייחס רק לכבישים בתוך ההתנחלויות. כבישים עוקפים וכבישים בין עירוניים לא נכללים בתחשיב, בטענה שהם משמשים גם את האוכלוסייה הפלסטינית ולא רק את ההתנחלויות.
•  בסעיף השיכון יש ערכים שליליים בשנים 2014-2015. זה קורה כנראה כי יש הכנסות מהיטלי פיתוח, שמכסות את ההוצאות על פיתוח תשתיות. המסקנה היא שכנראה בכל השנים ההוצאה הכוללת בעצם יותר גדולה מהתקציב כפי שהוא מוצג כאן.

לאור הדומיננטיות של הכספים המועברים על ידי משרד הפנים, הצצתי בתקציב כדי לראות אם אפשר לזהות סעיפים כמו אלה שצוטטו.  מתברר שאפשר.  בסעיף 18 לתקציב המדינה, שעניינו העברות לרשויות מקומיות, יש כמה תת-סעיפים שמציינים במפורש שהם מיועדים לשטחים.  בשנים האחרונות הם אפילו מרוכזים ביחד תחת הכותרת "מענקים לרשויות מקומיות ביו"ש"; בשנים קודמות יותר צריך לקושש אותם מבין סעיפים אחרים.

באופן לא מפתיע (כי זה עולה לכותרות מדי פעם) חלק ניכר מהסעיפים האלה לא מתוקצבים מראש.  במילים אחרות, הם לא נכללים בתקציב המדינה כפי שהוא מאושר על ידי הכנסת.  במקום זה עושים העברות תקציביות במהלך השנה, עם אישור די אוטומטי בוועדת הכספים.  כדי להראות את זה אני מציג כאן שני גרפים: אחד של התקציב המקורי (שאושר בכנסת), ושני של ביצוע התקציב בפועל (לפי הדיווח של החשב הכללי).

• הסעיף הותיק ביותר נקרא "העברה לתקציב שטחים-יו"ש", ובשנים האחרונות "העברה לועד המקומי בחברון".  זה מיליונים בודדים.  בשנת 1997 הייתה גם העברה לעזה, ובשנתיים האחרונות יש תיקצוב מסיבי של נתיב האבות ושל עמיחי (ישוב זמני למפוני עמונה).
• בשנים 1997-2008 היה סעיף של כ-3.5 מיליון שקלים לשנה לצורך "הערכות שירותי הכבאות באיו"ש".
• מאז 1997 יש "תוספת למענק האיזון בגין הסכם אוסלו".  לא מצאתי הסבר למה אוסלו משפיע על האיזון ומצדיק תוספת.  זה התחיל אצל ראש הממשלה נתניהו בתור עשרות מיליונים, אבל צומצם מאוד ב-2003 במסגרת הקיצוץ הגדול של שר האוצר נתניהו, וכיום נשאר רק כ-2 מיליון.  בכל אופן יפה לראות שיש עדיין מי שמשמרים את זיכרון הסכם אוסלו.  בשנים 1998-1999 היו גם כ-34 מיליון שקלים בגין הסכם וואי.
• הסעיפים הגדולים ביותר – עשרות מיליונים בשנה – הם מענקים להתיישבות הצעירה.  במקור זה היה "בגולן, בבקעה, ובמעלה אפרים", ואחרי חפיפה קצרה זה הוחלף במענקים כלליים לאזור יו"ש.  חוץ מבשנים 1998-1999 זה אף פעם לא מתוקצב מראש.  ההסבר לסעיפים האלה היה שהסוכנות היהודית הייתה מעניקה מענקים כאלה בתחומי הקו הירוק, אז הממשלה החליטה לפצות את ההתנחלויות שלא מקבלות כי הן מחוץ לקו הירוק.  המענקים של הסוכנות הופסקו כנראה ב-2003, אבל הפיצוי להתנחלויות נמשך.  באוצר (ובבג"ץ) שמו לב לכך, ומאז 2015 יש כבר החלטות לצמצם ולהפסיק אותם.  נראה בעתיד אם זה באמת יקרה.
• מענק ביטחוני למועצות אזוריות ביו"ש, שיכול להגיע לעשרות מיליונים.
• בנוסף יש "מענקים חד פעמיים לרשויות מקומיות ביש"ע בגין המצב הביטחוני".  זה כ-30 מיליון שקלים באופן חד פעמי כל שנה. כיוון שזה חד-פעמי, זה לא מתוקצב מראש אף פעם.
• ואחרון חביב: "מענקים ביטחוניים לאור הקפאת הבנייה", שרובו המכריע לא מתוקצב מראש.  זה כנראה הסעיף המופרך ביותר.  ההסבר הוא שבסוף שנת 2009 הוקפאה הבנייה בהתנחלויות למשך 10 חודשים בשל דרישה אמריקאית. כתוצאה מכך לא נבנו מבנים שאילו נבנו היו מספקים להתנחלויות תשלומי היטלים וארנונה. הסעיף מפצה את ההתנחלויות על הפסדי התשלומים בשל אותם מבנים היפותטיים שלא נבנו.  אבל בגלל שזה כל כך מופרך, הדביקו לזה את תווית הביטחון.

אלה כאמור רק תת-הסעיפים שניתן לזהות בקלות מתוך סעיף 18 של התקציב.  הסך שלהם הוא רק חלק קטן ממה שדווח לאמריקנים כהעברות של משרד הפנים, שהוא פחות מחצי מכלל ההעברות (סדר גודל של מיליארד שקלים כל שנה, בשנתיים האחרונות כ-1.5 מיליארד).  ניתוח של מענקי איזון בשנים 2002-2003 על ידי דן בן-דוד ויובל ארז, וניתוח של תקציב 2014 על ידי שלום עכשיו מראים שבאופן כללי יש הטיה ברורה של מענקי האיזון של משרד הפנים לטובת התנחלויות.

מקורות

נתוני הלמ"ס על הכספים שמושקעים בהתנחלויות נמצאים באתר של שלום עכשיו.

הנתונים על ביצוע סעיפי תקציב המדינה מקבצי אקסל של החשב הכללי.

עדיין איתנו

אחד הנושאים שעולים לדיון מדי כמה שנים הוא העלות הכלכלית של הכיבוש ו/או ההתנחלויות.  זה נושא בעייתי כי התקציבים הנוגעים לדבר אינם מפורטים בצורה שקופה, ומפוזרים בין מגוון גופים ממשלתיים ואחרים.

אבל מסתבר שלמרות שקשה לגלות כמה עולה להקים ולתחזק התנחלויות, יחסית קל לגלות כמה עולה לפרק אותן. תכנית ההתנתקות מומנה באמצעות סעיפים יעודיים בתקציב. והם חיים וקיימים עד היום, למרות שעברו כבר 14 שנים. הנה הפרוט במחירים נוכחיים (כלומר מתוקנים לאינפלציה).

בהתנתקות עצמה עיקר התקציב נועד לפעולות משרדי הממשלה השונים שהיו קשורות לביצוע התנתקות. אבל הסעיפים האלה ממשיכים עד היום, וכוללים בעיקר העברות כספים לרשויות מקומיות קולטות (בעבר היו גם העברות למשרד השיכון, למשרד הרווחה, להסעות תלמידים, ועוד). הסעיף השני בגודלו היה סיוע לפרטים ולעסקים, ובחלק מהשנים שמאז זה הפך לסעיף הגדול ביותר. בנוסף היה קצת יותר מאוחר סעיף קטן יחסית של הנחות במחירי קרקע, ועוד יותר מאוחר עוד סעיף נפרד של שיכון (או ליתר דיוק פיתוח תשתיות לישובי ההתנתקות).

בסך הכל מדובר עד היום בכ-11 מיליארד שקלים באופן מצטבר (מתוקן לאינפלציה, כלומר במחירים נוכחיים). זאת כדי לפנות 17 התנחלויות שבהן היו קצת פחות מ-9000 מתנחלים. וזה עוד לא נגמר. ההוצאות אמנם במגמת ירידה, אבל בשנת 2018 עדיין היה מדובר ב-147 מיליון שקלים.

מקורות

דפי ביצוע התקציב של החשב הכללי. הסעיף העיקרי הוא 0406, שזה חלק מתקציב משרד ראש הממשלה. אחד התת סעיפים בסעיף הזה הוא מימון פעולות של משרדי ממשלה אחרים. ואכן במקומות אחרים בתקציב הוצאות על ההתנתקות לרוב מובאות ביחד עם העברות מהסעיף הזה.  אבל בנוסף היו בשנים שונות סעיפים שהם באמת תוספת, בעיקר שיכון (706909, 706722, 7071, 7006) ורשות מקרקעי ישראל (980603).

תהפוכות התקציב

תקציב המדינה מגיע לכותרות כמעט רק כשהכנסת צריכה לאשר אותו.  זה אמור להיות הזמן שבו נקבעים סדרי עדיפויות.  המציאות היא שזה הזמן של סחר-מכר פוליטי, כספים קואליציוניים, ומאבקי כוחות.

אבל האמת היא שזה לא בהכרח הכי חשוב. בעצם יש שלוש גרסאות שונות של התקציב:

1. התקציב המקורי שמאושר בכנסת, שעליו שומעים הרבה.
2. התקציב כפי שהוא בדיעבד, אחרי כל השינויים שנערכים בו במהלך השנה. השינויים האלה נעשים באישור ועדת הכספים, אבל לא דנים בהם במליאה. (המאבק בשינויים העלומים האלה היה אבן הפינה בקריירה הפרלמנטרית של סתיו שפיר)
3. ביצוע התקציב בפועל, שלא תמיד זהה למה שהוקצה, אפילו אחרי השינויים.

באתר החשב הכללי הופיע לאחרונה פירוט שלושת הגרסאות עבור תקציב שנת 2018, וזו הזדמנות להסתכל על מה קורה לסעיפים תקציביים שונים.  הגרף הבא מראה את השינויים באחוזים בכל אחד מ-57 סעיפי התקציב (זו רק הרמה העליונה של פירוט התקציב. לכל סעיף יש תת-סעיפים, תת-תת-סעיפים, ותת-תת-תת-סעיפים).  כיוון שאני מסתכל על שינויים, 0 מייצג את התקציב המקורי.  אם התווסף כסף לסעיף במהלך השנה זה מיוצג על ידי עמודה מקווקוות חיובית, שמראה כמה אחוזים נוספו. אם נגרע כסף מהסעיף זה מיוצג על ידי עמודה מקווקוות שלילית.  אם הביצוע היה יותר מההקצאה המקורית, תהייה עמודה צבועה בירוק שמראה בכמה אחוזים יותר.  אם היה תת-ביצוע, כלומר לא הוציאו את הסכום שאושר במקור, תהיה עמודה אדמדמה שמראה בכמה אחוזים הביצוע נמוך מההקצאה.  בתור דוגמה, סעיף 06 — שהוא תקציב משרד הפנים, מסומן בחיצים — הוגדל ב-53% במהלך השנה (מ-608 מיליון שקלים ל-929 מיליון), אבל הביצוע היה רק 12% מעל ההקצאה המקורית (678 מיליון).

הסעיף החריג ביותר לכאורה הוא סעיף 47, ש-100% ממנו לא בוצעו. אבל זה מטעה: 47 זה הרזרבה הכללית, והתפקיד של הכסף הזה הוא לעבור לשימושים אחרים לפי הצורך. למרבה הפלא מסתבר שכל שנה אכן יש צורך להשתמש בכולו וכלום לא נשאר.

הסעיף שבו היו הכי פחות שינויים (ולכן לא רואים שום עמודות בכלל) הוא סעיף 31, שכותרתו "הוצאות ביטחוניות שונות". גם בפירוט אין בעצם שום פרטים מה זה.  יש שם כ-8.4 מיליארד שקלים שכנראה הוצאו על מה שתוכנן להוציא אותם.  והיו עוד כמה סעיפים שהשינוים בהם היו קטנים.  אבל ברוב הסעיפים היו שינויים של עשרות אחוזים.  כדי לא להאריך יותר מדי אתאר רק חלק מאלה שהשינויים בהם גדולים.

יש לא מעט סעיפים כמו משרד הפנים, שמוסיפים להם עשרות אחוזים, אבל בסופו של דבר לא משתמשים בזה.  מה שמעניין הוא שזו לא מעידה חד פעמית: ברובם התוספות התקציביות נעשות שנה אחרי שנה, והביצוע נשאר דומה יותר להקצאה המקורית שנה אחרי שנה.  למה משרד האוצר מבצע את ההעברות חסרות התוחלת האלה לא ברור לי.  הנה כמה סעיפים לדוגמה: 01-נשיא המדינה, 02-הכנסת, 04-משרד ראש הממשלה, 05-משרד האוצר, 06-כאמור משרד הפנים, 08-משרד המשפטים, 09-משרד החוץ, 23-משרד הבינוי והשיכון, 30-משרד העלייה, 33-משרד החקלאות, 37-משרד התיירות, 39-משרד התקשורת, 40-משרד התחבורה. (הקו המקווקוו הוא העברות, הקו המלא הוא הביצוע.)

שני משרדים עם פרופיל תקציבי מיוחד, שכבר כתבתי עליו, הם משרד הביטחון (סעיף 15) המשרד להגנת הסביבה (סעיף 26).  משרד הביטחון כמו האחרים זכה במשך שנים רבות לתוספת של 20-30% בהמהלך השנה, אבל בניגוד לאחרים הביצוע שלו הלך וגדל עם השנים, ובשנים 2014-2016 ניצל כמעט את כל התוספת.  כל זה נפסק בשנתיים האחרונות, שבהן אין כמעט תוספת וגם הביצוע קרוב לתקציב המקורי.  במשרד להגנת הסביבה יש מאז 2007 גידול בתוספת, אבל הקטנה בביצוע. אבל הגידול משקף בעצם הצטברות של כספים בקרן לשמירת הניקיון, ולא העברות של ממש.

נושא חשוב בשנים האחרונות הוא השיכון, בגלל משבר הדיור.  יש שלושה סעיפים תקציביים שקשורים לשיכון: משרד הבינוי והשיכון עצמו, שהתקציב שלו די קטן (סעיף 29, כ-300 מילון שקלים ב-2018), מענקי בינוי שיכון (סעיף 42, כ-3 מיליארד שקלים, חציים סיוע בשכר דירה), והסעיף העיקרי, שנקרא פשוט "שיכון", וכולל פעולות פיתוח שונות (סעיף 70).  הנטו של הסעיף הזה בתקציב 2018 הוא כ-2 מיליארד שקלים, אבל זה מטעה: הוא כולל לא רק הוצאות אלא גם הכנסות בסך כ-2.5-3 מיליארד שקלים, מסובסידיות והיטלי פיתוח, כך שסך ההוצאות הוא בעצם 4.5-5 מיליארד.  אבל מהנתונים ניתן לראות שבשנים האחרונות תיקצבו הרבה הרבה יותר, ופשוט לא ביצעו את זה.  עוד הדגמה לחוסר היעילות של הממשלה בפתרון משבר הדיור.

זה מתחיל להיות ארוך, אז רק עוד שתי דוגמאות, והפעם של סעיפים בעייתיים.  סעיף 13 נקרא "הוצאות שונות", וחוסר השקיפות בשימוש בו כבר זכה להתייחסות בדוח מבקר המדינה.  תת-הסעיפים שלו נועדו למגוון פעולות שונות ומשונות, אבל כבר שנים רבות שחלק ניכר מהם לא באמת בשימוש: במהלך השנה מעבירים את הכסף לסעיפים אחרים והביצוע נשאר 0. זה נראה חשוד, וכנראה משרד האוצר מנצל את הסעיף בתור מעין רזרבה שמאפשרת להעביר כספים לאן שרוצים בלי יותר מדי פיקוח.

הסעיף האחרון הוא הסעיף הגדול ביותר בתקציב: סעיף 84 תשלום חובות.  זה הסעיף שמייצג החזרת חובות, ובפרט פדיון של אגרות חוב.  בעיקרון זה אמור להיות סעיף שאין בו שינויים, כי כל שנה יודעים בדיוק מה צריך להחזיר, ואם לא מחזירים זה עלול לפגוע בדירוג האשראי שלנו.  אבל מסתבר שלא כך הוא.  אמנם לא עושים העברות במהלך השנה,  אבל הביצוע יכול לחרוג בכמה אחוזים טובים מהתכנון. וכיוון שהסעיף הזה כל כך גדול, כמה אחוזים זה המון כסף.  בשנת 2018 הגיעו לשיא, והביצוע היה 18% פחות מהתכנון, מה שמשקף לא פחות מ-17 מיליארד שקלים שנחסכו לקופת המדינה.  הרבה יותר מהסכומים עליהם דובר בהקשר של מניפולציות של האוצר כדי לעמוד ביעד הגירעון שכחלון התגאה בו לפני הבחירות האחרונות.  איך קורה שאפשר לא להחזיר את החובות האלה בזמן שתוכנן לא ברור לי.

אז מה אפשר ללמוד מכל זה?  ראשית, שיש פערים משמעותיים בין תכנון התקציב למה שקורה בפועל במהלך השנה.  בהינתן הפערים האלה, נראה שהרבה יותר מדי תשומת לב ניתנת לתכנון ולוויכוחים בין משרד האוצר לשרים ולחברי הכנסת, והרבה פחות מדי לביקורת על הביצוע בפועל.

מקורות

קבצי אקסל של פירוט ביצוע התקציב מאתר החשב הכללי.

 

שינוי כיוון או שינוי זמני?

לצה"ל יש תדמית מצליחנית, במובן שהוא תמיד מקבל עוד ועוד תקציבים.  וכשכתבתי בעבר על תקציב הביטחון אכן הראיתי איך הפער בין התכנון לביצוע הולך וגדל כל הזמן.  אבל במקביל הייתה מגמת ירידה יחסית של תקציב הביטחון לעומת התמ"ג ואפילו לעומת שאר תקציב המדינה.  זה התחיל בסביבות 2007, אולי בהקשר של דו"ח ועדת ברודט.

כל זה היה לפני שנתיים.  כשעדכנתי את הגרפים בשביל הספר, הסתבר שהשנה האחרונה שעבורה יש נתונים היא לא פחות ממהפכנית.  הפער בין התכנון לביצוע כמעט נמחק, במובן שמשרד הביטחון כבר לא מקבל הרבה יותר ממה שהוקצב לו במקור.

במקביל, הוצאות הביטחון בפועל שהיו כ-18% מביצוע התקציב עד 2007 ירדו ל-12%.  יחסית לתמ"ג זה היה בסביבות 8% וירד לפחות מ-5%.

השאלה היא כמובן אם זה שינוי שימשיך או תנודה זמנית.  עוד כמה שנים נדע.

מקורות

נתוני תקציב המדינה מאתר התקציב הפתוח ואתר החשב הכללי.

מאיפה הכסף

פעם בכמה שנים שומעים משהו בחדשות על הסיוע הצבאי מאמריקה.  ואז זה די נשכח.  ובכל זאת מעניין לראות איך זה התפתח.

הגדילה המשמעותית של הסיוע האמריקאי הייתה אחרי מלחמת יום כיפור, כשהיה צריך לחדש את הציוד והמלאים של הצבא.  הסיוע הזה מימן חלק ניכר מהוצאות הביטחון באותן שנים, שהגיעו בשיא לכ-30% מהתמ"ג.  במקביל ניתן גם סיוע אזרחי, וחלק קטן מהסיוע גם מופנה לעזרה לעולים.  אבל מאז שנות ה-80 של המאה הקודמת הסיוע האזרחי במגמת ירידה, ובעשור האחרון נותר רק הסיוע הצבאי.  הנתונים בגרף בדולרים, ומתוקנים לאינפלציה של הדולר, כלומר הכל מוצג במחירי 2017.

נקודה חשובה היא שחלק ניכר מהסיוע הצבאי (יותר מ-70%) מותנה בכך שישמש לרכש מחברות אמריקניות. בכך הסיוע הזה בעצם משמש את הממשל האמריקאי לתמיכה בתעשייה הביטחונית האמריקאית. כדי לסבך את העניין, חלק מהרכישות מאמריקה מחייבות רכש חוזר של החברות האמריקניות בתעשייה הישראלית, כך שגם התעשייה המקומית מרוויחה משהו.

אגב, הנתונים אינם כוללים את ההשתתפות האמריקאית בפיתוח מערכת החץ, שאינה נחשבת לסיוע חוץ, וגם לא את הערבויות שהממשל האמריקאי נתן להלוואות של ממשלת ישראל, כי הן היו רק ערבויות ובסוף הממשל בעצם לא הוציא על זה כסף.

מקורות

טבלת נתונים מה-Jewish Virtual Library, אתר יהודי-אמריקאי שמטרתו לאסוף ולהנגיש מידע בנוגע ליהדות וישראל.

לסקירה קצרה על ההיסטוריה של סיוע החוץ האמריקאי לישראל ראו בדה מרקר 20.3.2013.

חוק זה חוק

אחד החוקים הפחות מוכרים והיותר משפיעים הוא "חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית", שנחקק בשלהי ממשלת שמיר בשנת 1992, ומאז מתוקן כמעט כל שנה. החוק הזה קובע כללים פיסקליים שהממשלה לוקחת על עצמה, ובפרט את "כלל ההוצאה" שקובע שתי מגבלות על תקציב המדינה:

• הגירעון בתקציב לא יכול לעבור סף מסוים, המבוטא כאחוז מהתמ"ג. לכן אם לא צפויות מספיק הכנסות צריך לקצץ את התקציב.
• מֵעבר למגבלה הזו, יש גם מגבלה ישירה על הגדלת התקציב יחסית לשנה הקודמת.  בהתחלה זה היה לא יותר מ-1% בשנה באופן ריאלי (כלומר מעל למדד המחירים לצרכן), ואז לא יותר מ-1.7% בשנה. כיוון שהגידול באוכלוסית ישראל ובתמ"ג (ברוב השנים) גדולים יותר, נובע שהתקציב לנפש והתקציב יחסית לתמ"ג ירדו.  מאז 2010 הגידול המקסימלי אינו קבוע, וחושב כל שנה על ידי נוסחה שמטרתה להגיע תוך כמה שנים לחוב שהוא 60% מהתוצר תוך התחשבות מסוימת בגידול האוכלוסייה. בשנת 2015, כשהתקרבו למימוש המטרה הזו, עדכנו את היעד להיות חוב שהוא רק 50% מהתוצר.  (עמר כהן הסביר את כל זה יפה בדבר ראשון.)

ביחד המגבלות האלה כובלות את ידיה של הממשלה ולא מאפשרות לה להעלות את התקציב כרצונה. הסיבה לחקיקת החוק בשנת 1991-1992 הייתה הרצון להעביר מסר ברור לסקטור העסקי על כך שהממשלה אינה מתכוונת להגדיל את התקציב ולהעלות מיסים כדי לממן את קליטת גל העלייה הגדול מרוסיה. סיבה זו כמובן אינה רלוונטית יותר, אבל החוק נשאר, והמגבלות על התקציב קיבלו חשיבות משל עצמן, כי יש להן השפעה על גיוס ההון. בפרט מקובל לחשוב שאם הממשלה חורגת מהמגבלות האלה זה עשוי להצביע על חוסר שליטה בהוצאות, ולכן על סיכון שבעתיד לא תוכל להחזיר חובות. סיכון כזה מתרגם מיד לעלייה בריבית שצריך לשלם על מלוות.

אחת הבעיות בחוק הגבלת התקציב היא שהוא מזיק ליכולת של הממשלה לפעול במצבי חירום כלכליים. המונח המקצועי לכך הוא שזה חוק "פרו-מחזורי". משמעות הדבר שהחוק גורם למחזוריות שקיימת במשק להיות קיצונית יותר, ואינו מאפשר לממשלה לנסות ולרסן את התנודות במשק. כך בתקופות גאות כשהמשק צומח ההוצאות יכולות לגדול בהתאם מבלי לחרוג מהכללים, מה שמוביל ליתר פעילות כלכלית ולצמיחה חזקה עוד יותר. אבל בתקופות שפל התמ"ג קטֵן, ההכנסות קטנות, וכתוצאה גם התקציב חייב לקטון, מה שמקטין עוד יותר את הפעילות הכלכלית וגורם למיתון עמוק עוד יותר.

אבל למרות המגבלות שהכללים הפיסקליים האלה מטילים, יתכן שהשפעתם המעשית אינה כה רבה כפי שניתן היה לחשוש. המגבלות מוטלות הרי מכוח חוק שעבר בכנסת, ומטבע הדברים חוק ניתן לשנות (במיוחד אם אתה משרד האוצר). ואכן חוק הגבלת התקציב מעודכן לעיתים קרובות לפי צרכי הממשלה, למשל כאשר הסכמים קואליציוניים גורמים לצפי להוצאות רבות שעלולות לגרום לחריגה ממגבלת התקציב. מה שמשעשע בתיקונים האלה הוא שהם מתווים את הגירעון והתקציב לכמה שנים בעתיד, ותמיד בשנה הנוכחית יש סיבות להעלאת הגירעון, אבל בשנים העתידיות מבטיחים להוריד אותו בחזרה.  הגרף הבא מראה את מגבלת התקציב כפי שהיא מופיעה בחוק הנוכחי, ובמקביל את המגבלות שהותוו בחלק מהגרסאות הקודמות של החוק.

מסתבר שהגרסה המקורית מ-1992 הייתה אופטימית במיוחד, ודרשה שהגירעון ירד ל-0 תוך 4 שנים.  מאז משרד האוצר יותר מרוסן, ומתיימר רק לירידות לטווח שבין 1-2%.  כשזה לא קורה, מעדכנים את החוק שוב.

אם משווים את מגבלת הגירעון עם הגירעון בפועל, מתקבלת התמונה של הגרף הבא.  בגדול אפשר לראות שמשרד האוצר מתואם עם עצמו, והגירעון המתוכנן בתקציב של כל שנה הוא פחות מהמגבלה.  לפחות בחלק מהמקרים זה כי מעדכנים את המגבלה במקביל לאישור התקציב.  מה שקורה בפועל זה לפעמים סיפור אחר.  להבנתי זה לא מהווה עבירה על החוק, כי החוק מתייחס לתכנון התקציב ולא לביצועו.

השורה התחתונה: במבט ראשון נראה שהאוצר סתם משחקים וכל נושא תכנון התקציב לא רציני.  אבל במבט שני הם לא טיפשים.  להיפך.  הם המציאו מנגנון נפלא: מצד אחד אפשר תמיד לנופף במגבלת התקציב כדי למנוע תיקצוב של מה שלא רוצים לתקצב וכדי להכתיב קיצוצים.  אבל מצד שני אפשר אחר כך לשנות את המגבלה בלי שישימו לב ולהעביר כספים לאן שרוצים באמת.

מקורות

מגבלת התקציב לכל שנה מופיעה מפורשות בחוק, אז פשוט העתקתי אותה משם.  את הגרסאות הקודמות ניתן למצוא בספרי החוקים מהשנים השונות — יש קישורים לכל התיקונים בסוף החוק כפי שהוא כיום.

נתוני הגירעון המתוכנן ובפועל מפוסט קודם על הנושא הזה.

הרבה או מעט?

כידוע המשרד הממשלתי עם התקציב הכי גדול הוא משרד הביטחון (היה עליו פוסט לפני קצת יותר משנה).  מצד שני החלק שלו בתקציב נמצא במגמת ירידה קלה, ויחסית לתמ"ג הירידה שלו יותר משמעותית – מעל 9% מהתמ"ג בשנת 1992, ופחות מ-5% כיום.  ראשי הצבא כמובן תמיד מתלוננים שזה לא מספיק, ושהקיצוצים פוגעים בביטחון המדינה.  אז ה-50-60 מיליארד שהולכים לביטחון זה הרבה או מעט?

אחת הצורות לקבל איזשהו מושג הוא על ידי השוואה בינלאומית: כמה ארצות אחרות מוציאות יחסית למה שיש להן?  השוואה ישירה היא כמובן לא משמעותית, כי לכל מדינה יש את התנאים שלה, אבל אולי זה יכול לתת קנה מידה.  אז הנה שני גרפים שמראים את ההוצאה על ביטחון כאחוז מהתמ"ג עבור ארצות נבחרות בעולם.  הראשון מראה את ההיסטוריה מאז שנות ה-60 לפי נתונים מהבנק העולמי, במגבלה שלא תמיד יש מידע לכל השנים.  אבל מסתבר שבנתונים לכל המדינות יש חור גדול בנתונים על ישראל.  אז השלמתי את זה מנתוני הלמ"ס מפוסט קודם. (הקו הכחול העבה הוא נתוני הבנק העולמי, והמקווקוו הוא נתוני הלמ"ס)

הגרף מאוד רועש, אבל בכל זאת אפשר לראות כמה דברים.  ברמה העולמית ההוצאה היחסית על ביטחון הייתה במגמת ירידה כללית ב-40 השנים האחרונות של המאה הקודמת, ומאז שנת 2000 יש יציבות (הקו השחור העבה).  זה משקף גם את המדינות המפותחות (הקווים הכתומים).  בשכונה שלנו ההוצאה על ביטחון באופן כללי יותר גבוהה משאר העולם, והייתה גבוהה במיוחד בתקופה מסוף שנות ה-60 (מלחמת ששת הימים) ועד סוף שנות ה-80 (קווים ירוקים).  בשיא התקופה הזו, ההוצאות היחסיות של ישראל (הקו הכחול) היו ככל הנראה הגבוהות ביותר בעולם, והגיעו ל-30% מהתמ"ג באמצע שנות ה-70 – כמעט פי 2 ממדינות ערב באותן שנים.

הגרף השני מתמקד בקצה הימני של הסקלה, כלומר בהשוואה כיום.  כאן ניתן לראות יותר בבירור השוואה של הוצאות הביטחון של מדינות נבחרות ברחבי העולם, בדגש על מדינות ערב (השכונה הגאוגרפית שלנו) ומדינות מערביות מתפתחות (קבוצת ההתייחסות שלנו). ניתן לראות בו שההוצאות של ישראל גבוהות יחסית לאלה של מדינות המערב, ואפילו קצת יותר מההוצאות של רוסיה.  לשם השוואה, נאט"ו דורשת מהמדינות החברות בה להשקיע 2% מהתמ"ג בביטחון, ורובן לא עומדות אפילו בדרישה הזו.  מצד שני, ההוצאות הממוצעות של מדינות ערב כיום גבוהות עוד יותר, בעיקר בגלל סעודיה ועומן.  זה לא בהכרח מופנה נגדנו, אבל בכל זאת ההשקעה הכוללת של מדינות שעויינות לישראל היא מקור לדאגה.

אגב, צריך לזכור שזה במונחים של אחוז מהתמ"ג, ולא בערכים כספיים.  השוואה במונחים כספיים שרטטתי לפני כמה שנים מנתוני 2012-2013.

מקורות

כל הנתונים מגליון אקסל מאתר הבנק העולמי, עם השלמה עבור ישראל מהלמ"ס.

היה תקציב?

מכל משרדי הממשלה שהסתכלתי על תקציבם עד כה, משרד השיכון הוא היחיד שהתקציב שלו יורד.  והוא גם המשרד שעבורו הכי חבל שנתוני התקציב הנגישים מתחילים רק ב-1992, בגלל הגידול המטאורי בבנייה ציבורית החל מ-1990 במסגרת המאמצים לספק דיור לגל העלייה הגדול מרוסיה.  בכל אופן, הנה מה שיש.

נתחיל בתקציב כולו.  הגרף הבא מראה את תקציב השיכון (משרד השיכון, בנייה ציבורית, מענקים והלוואות — ראו במקורות בסוף הפוסט) מנורמל לגודל האוכלוסייה.  הסיבה לנירמול היא שמדובר בשירות ישיר לציבור, אז סביר שהתקציב יגדל עם האוכלוסייה, ומה שמעניין הוא אם הוא גדל יותר או פחות מהאוכלוסייה.  אבל במקרה הזה מסתבר שזה לא ממש משנה — התקציב יורד באופן חד במונחים אבסולוטיים, ויורד באופן דומה גם יחסית  לגודל האוכלוסייה.  כל הערכים מתוקנים לאינפלציה, כלומר במחירים עכשוויים.

הירידה הדרמטית ביותר חלה בתחילת הנתונים, בראשית שנות ה-90.  יש להניח שהסיבה היא סיום גל הבנייה הציבורית הענק שיזם שר השיכון דאז אריאל שרון בשנים 1990-1992 (וכאמור חבל מאוד שאין נתונים מכל התקופה הזו ומה שהיה לפניה — יש עדויות שבשיא תקציב השיכון היה גבוה מתקציב הביטחון).  עוד דבר מעניין הוא שבעצם היה גל בנייה גדול נוסף בשלהי ממשלת רבין.  אבל לא רואים את זה בתקציב, כך שגל הבנייה השני לא היה תלוי בתקציב ממשלתי, ואכן רובו היה בבנייה פרטית. [ראו פוסט קודם על היקף הבנייה לאורך השנים]

עוד דבר שאפשר לראות הוא שביצוע התקציב נמוך בכל השנים מההקצאה המקורית.

צורה אחרת להסתכל על אותם נתונים היא לפצל אותם לפי ממשלות, ולעקוב אחרי השינוי היחסי בתקופתה של כל ממשלה.  הנה מה שרואים עבור ביצוע התקציב בפועל, מנורמל לפי גודל האוכלוסייה ומתוקן לאינפלציה.  מעניין שאצל כולם חוץ מאולמרט הירידה החדה ביותר היא בשנה הראשונה.

מעבר לסך הכל מעניין גם להסתכל על איך התקציב הזה מחולק בין הסעיפים העיקריים שלו.  כמו במשרדים אחרים בתקציב המדינה יש סעיף אחד למטה המשרד, ועוד סעיפים לפעולות שלו.  אני הסתכלתי גם על כמה תת-סעיפים כדי לקבל את הפירוט הבא (פרטים במקורות בסוף הפוסט).  הערכים כאן מתוקנים לאינפלציה אבל לא מנורמלים לגודל האוכלוסייה, כלומר זה התקציב כולו כפי שבוצע בפועל.

התקציב של מטה המשרד קטן יחסית.  מה שמעניין הוא שגם החלק שמוקדש בפועל לשיכון היה רק 40% בשנת 1992 וירד להרבה פחות מזה מיד אחר כך.  רוב התקציב משמש למענקים ולהלוואות, כלומר מעבירים את הכסף לגופים שעוסקים בשיכון או ישירות לזכאים.  לא מצאתי שום התייחסות להחזרות של ההלוואות האלה.  התקציבים האלה ירדו באופן משמעותי בשנים 2003-2010, וכיום כמעט שאין יותר הלוואות כלל.

דבר מעניין נוסף הוא שיש סעיפים עם ערכים שליליים.  זה מתקשר לשני סעיפים קטנים יחסית אבל מעניינים, שהם הסעיפים הסוציאליים באופן המובהק ביותר בתקציב השיכון — שיקום שכונות והדיור הציבורי.  הסעיפים האלה (סכום כולל מתוקן לאינפלציה) מוצגים בגרף הבא.  שימו לב שהסקלה כאן היא מיליונים ולא מיליארדים כמו בגרפים הקודמים.

שיקום שכונות היה תכנית הדגל של ממשלת בגין, ושוב חבל שאין נתונים מהתקופה ההיא להשוואה.  כיום נראה שלא נשאר ממנה הרבה.  הדיור הציבורי גם עובר צמצום מתמשך כל הזמן.  ובחלק מהשנים הממשלה ממש רוצה להשקיע בו, אבל לא יוצא לה, ובטעות היא מרוויחה ממנו.  זה כמובן תוצאה של מכירת דירות בהנחה ניכרת למי שמתגורר בהן, אבל אז לא משקיעים את הכסף הזה בקניית דירות חדשות.  כתוצאה הסעיף נשאר במינוס, שבמקרה הזה משמעו הכנסה במקום הוצאה.  רק איזה מאה-מאתיים מיליון שקלים.

מקורות

הנתונים מדפי האקסל של ביצוע תקציב המדינה מאתר החשב הכללי.  הסעיפים הם:

משרד הבינוי והשיכון – סעיף 29.  בפירוט תת הסעיפים החסרתי את סעיף 290814 או 290201 ששייך כנראה לשיקום שכונות.

מענקים לבינוי ושיכון – סעיף 42.

שיכון – סעיף 70.  בפירוט תת הסעיפים החסרתי את 7009-7011 שעוסקים בהלוואות, את 700301, 706903 או 706801 (זה משתנה בשנים שונות) ששייך לשיקום שכונות, ואת 7069 שהוחלף ב-7005 שעניינים דיור ציבורי.

לפי משרד האוצר גם סעיף 43, מרכז מיפוי ישראל, "שייך" למשרד השיכון. אני לא כללתי אותו כאן.

כל הכבוד לבנק!

אחד הדברים המתסכלים בנוגע לכתיבה על תקציב המדינה הוא שבאתר מפתח התקציב ובאתר החשב הכללי יש נתונים רק מאז 1992.  זה אמנם 25 שנים, ומספק רקע יפה לרוב מה שקורה כיום, אבל זה לא מאפשר מבט היסטורי על תקופת האינפלציה של שנות ה-80 או השוואה עם מה שהיה לפני המהפך ב-1977.

דוגמה קונקרטית היא ההשוואה בין ההוצאה הציבורית לתמ"ג.  בכל מיני סקירות היסטוריות מספרים שההוצאה הגיעה למעל 70% מהתמ"ג אחרי מלחמת יום כיפור, והיה גירעון עצום, וזה היה אחד מהגורמים למשבר הכלכלי ולאינפלציה המטורפת.  אבל אני רוצה לראות את זה בעיניים, והנתונים שהיו לי התחילו כאמור בשנת 1992 כשהתקציב היה 50-60% מהתמ"ג ובמגמת ירידה.

אבל מסתבר שבדוחות השנתיים של בנק ישראל יש נתונים שהולכים אחורה עד שנות ה-60.  וזה מאפשר סוף-סוף לצייר את הגרף הבא:  הכנסות, הוצאות, וההפרש ביניהם שמשקף גירעון (או עודף).  הערכים מתייחסים ל"ממשלה הרחבה", כלומר לא רק הממשלה אלא גם הרשויות המקומיות, ביטוח לאומי, מוסדות לאומיים כמו הקק"ל, ומוסדות ללא כוונת רווח שמקבלים מימון רב מהמדינה כמו האוניברסיטאות וקופות החולים.

אז אכן ההוצאות גדלו והגיעו בשיאן עד 80% מהתמ"ג, ואכן הגירעון היה באזור ה-10-15% מהתמ"ג מאמצע שנות ה-70 עד אמצע שנות ה-80, ואפילו הגיע ל-20% מהתמ"ג (!) בשנת  1975, ואכן הוא נעלם באיבחה אחת עם תכנית היצוב הכלכלי של 1985.  וגם אפשר לראות איך הפעילות הציבורית ממשיכה לרדת ברציפות מאז ועד השנים האחרונות, אם כי אולי יש התייצבות מאז 2010 על כ-40% מהתמ"ג.

הפרחים לבנק ישראל. תודה.

מקורות

דוח בנק ישראל לשנת 2017 נמצא באתר בנק ישראל.

פרק ו' עוסק במגזר הציבורי ומימונו, והגרף לעיל מבוסס על לוחות ו'-נ'-1 ו-ו'-נ'-2 בנספחים הסטטיסטיים, שכל אחד מהם מחולק לשני חלקים (לפני ואחרי 1980).

ביצועיזם במיטבו

[הגרפים עודכנו במאי 2019 ונוסף תיקון לפרשנות בסוף]

שמירה על הסביבה זה חשוב.  ובפוסט על סעיפי התקציב גילינו שהשימוש בתקציב המשרד להגנת הסביבה הוא נמוך.  אז ראוי להסתכל על זה ביתר עיון.

אז הנה התקציב של המשרד להגנת הסביבה לאורך השנים מאז 1992 (שזו כזכור השנה בה מתחילים הנתונים הנגישים ברשת).  התקציב מתוקן לאינפלציה, אבל לא מנורמל לגודל האוכלוסייה, כי הגנת הסביבה זה משהו כללי ברמת המדינה ולא שירות לאוכלוסייה כמו בריאות או חינוך.

כפי שניתן לראות התקציב המקורי כמו שהוא מאושר בכנסת בחוק התקציב לא התשנה כמעט מאז אמצע שנות ה-90 של המאה הקודמת.  אבל מאז תחילת רצף ממשלות נתניהו יש עלייה דרמטית בתקציב המשרד המעודכן.  המשמעות היא שבמהלך השנה מעבירים עוד המון כסף למשרד להגנת הסביבה, ובשנת 2016 התקציב המעודכן עבר את נקודת 2 מיליארד השקלים.  למרבה הצער זה לא מלווה בביצוע: שוב מאז תחילת רצף ממשלות נתניהו יש פער הולך וגדל בין התקציב המקורי לבין הביצוע, שהולך וקטן משנה לשנה.  השיא היה בשנת 2015, שבו ביצוע התקציב היה 100- מיליון (במילים: מינוס מאה מיליון שקלים).  כלומר באותה השנה המדינה לא השקיעה בהגנה על הסביבה, אלא הרוויחה מזה.

איך זה אפשרי בכלל??  כדי להבין את זה צריך להיכנס קצת לסעיפים של התקציב הזה.  מסתבר שחלק משמעותי של תקציב המשרד להגנת הסביבה הוא ניהול אוסף של קרנות ייעודיות, כמו קרן למניעת זיהום הים וקרן לשיקום מחצבות.  לקרנות האלה יש תקציב פנימי מאוזן — יש להן מקורות הכנסה, והן משתמשות בהכנסות האלה כדי לממן פעולות.  לכן בתקציב המקורי הסך הכל שלהן הוא כרגיל 0.  הקרן הגדולה ביותר והבעייתית ביותר היא הקרן לשמירת ניקיון, שהסעיף התקציבי שלה מתואר בגרף הבא:

ההכנסה העיקרית של הקרן הזו באה לה מהיטל הטמנה, שהומצא בשנת 2007.  זה היטל שמוטל על כל טון של זבל או פסולת ש"מוטמן" במזבלות.  בנוסף, הממשלה נותנת לקרן הזו תוספות הולכות וגדלות שהגיעו לכדי 1.3 מיליארד שקלים בשנת 2016.  אבל הביצוע שלה עלוב, והיא לא מצליחה להוציא אפילו את מה שהיא מקבלת מהיטל ההטמנה, שלא לדבר על כל התוספות שמרעיפים עליה במהלך השנה.

הנה כמה דוגמאות מתת-סעיפים של הקרן הזו משנת 2016:

• לפעולות מקצועיות הוקצו במקור 50 מיליון שקלים, שעלו במהלך השנה ל-116 מיליון.  הביצוע בפועל היה רק 18 מיליון.
• לתמיכות (כנראה תמיכה בפעולות לצמצום זבל שמבוצעות על ידי גופים אחרים) הוקצו 186 מיליון, שגדלו פי 6 והגיעו ל-1.1 מיליארד.  הביצוע היה 89 מיליון, קצת פחות מחצי מההקצאה המקורית, ורק 8% מההקצאה המוגדלת.
• לשטחים יש סעיף נפרד.  התקציב לתמיכות ביהודה ושומרון היה 24 מיליון, והוא גדל פי 8 ל-200 מיליון במהלך השנה.  הביצוע היה פתטי במיוחד: רק 726 אלף, שהם 3% מהתקציב המקורי או כשליש האחוז (0.36%) מההקצאה הסופית.

הקרנות האחרות, אגב, לא יותר טובות, אלא רק יותר קטנות.  ב-2016 לקרן למניעת זיהום הים בשמן היה תקציב פעולות מקצועיות של 22 מיליון שקלים, שעלה במהלך השנה ל-92 מיליון, אבל הביצוע היה רק 6.1 מיליון.

אז למי שזה מנחם אותו, לפחות יש לממשלה כוונות טובות.  האחרים מוזמנים לכעוס.  מאוד.

עדכון: התוספות התקציביות לקרן לשמירת הניקיון ולקרנות האחרות הן בעצם לא תוספות.  לקרנות האלה יש תקציב סגור, ואסור להתשמש בכסף שהן אוספות לצרכים אחרים. אם הן לא מוציאות את כל הכסף צריך להעביר אותו לשנה הבאה. המנגנון של האוצר לעשות את זה הוא על ידי העברות תקציביות. לכן התקציב המעודכן הוא לא תוספת אלא התקציב האפקטיבי שהצטבר לאורך השנים.

אם מסתכלים על תקציב המשרד להגנת הסביבה בלי הקרנות מתקבלת התמונה הבאה.  עלייה הגדולה בתקציב הייתה בימי ממשלת רבין, ומאז אמצע שנות ה-90 יש רק עלייה קלה ולא רציפה.  במהלך השנה יש תוספות של כ-30%, אבל לא מנצלים אותן והביצוע דומה לתקציב המקורי.

מקורות

הנתונים מגליונות אקסל של התקציב מאתר החשב הכללי כמו בפוסטים הקודמים.  המשרד להגנת הסביבה הוא סעיף תקציבי 26.  הקרן לשמירת ניקיון היא סעיף 2613, והחלק שקשור להיטל הטמנה שהוצג כאן הוא 261301.

עדכוני תקציב III

אחרי שני פוסטים שעסקו בעדכונים על התקציב בכללותו, הגיע הזמן להסתכל על איך סעיפי התקציב מתעדכנים במהלך שנת התקציב.  כל סעיף תקציבי מתחיל עם סכום מסוים בחוק התקציב.  שני דברים יכולים לקרות לו בהמשך:

• ההקצבה לסעיף יכולה לגדול או לקטון כתוצאה משינוי שעבר בוועדת הכספים של הכנסת.  זה ההבדל בין התקציב המקורי לתקציב על שינוייו.
• בביצוע הפעולות המכוסות על ידי הסעיף הזה אפשר להוציא יותר ממה שהוקצב או פחות ממה שהוקצב.  זה ההבדל בין התכנית לביצוע.

תקציב המדינה מורכב מכמה עשרות סעיפים, שבכל אחד מהם יש תת-סעיפים, תת-תת-סעיפים, ותת-תת-תת-סעיפים.  הגרף הבא מראה את השינויים שעברו על הסעיפים ברמה העליונה בלבד, בשנת 2016.  השינויים המוצגים הם יחסית לתקציב המקורי.  כך, אם לא היה שינוי, לא יוצג כלום.  עלייה יחסית לתקציב המקורי מוצגת כעמודה עם ערך חיובי, וירידה יחסית לתקציב המקורי מוצגת כעמודה עם ערך שלילי.  הערך הוא השינוי באחוזים יחסית לתקציב המקורי: למשל 13- משמעו ירידה של 13%.  עמודות מקווקוות מייצגות את השינוי בתקציב על שינוייו יחסית לתקציב המקורי.  עמודות מלאות מייצגות את השינוי בביצוע יחסית לתקציב המקורי (שימו לב — לא יחסית לתקציב על שינוייו).

הדבר הבולט ביותר הוא השונות.  בפוסט הקודם ראינו שהתקציב בכללותו משתנה רק באחוזים בודדים: התקציב על שינוייו גדול ב-4-6% מהתקציב המקורי, והביצוע הוא כרגיל בסופו של דבר די דומה לתקציב המקורי.  אבל בסעיפים יש הבדלים עצומים:

• לא פחות מ-13 סעיפים מתוך 56 גדלו (על הנייר) ביותר מ-50%.
• מתוכם 3 סעיפים גדלו במאות אחוזים: משרד התיירות (סעיף 37) גדל ב-247%, פעולות שיכון (סעיף 70) ב-370%, והמשרד להגנת הסביבה (סעיף 26) גדל ב-485%.  מדהים.
• במקביל 4 ירדו בכ-50% או יותר.  [זה כולל את סעיף 47 שירד בכ-99%, אבל במקרה הזה זה בעצם בסדר.  סעיף 47 הוא הרזרבה הכללית, וכל מהותו של הכסף בסעיף הזה לעבור לסעיפים אחרים במהלך השנה לפי הצורך.]
• כמעט כל התוספות המרשימות לסעיפים השונים נותרו על הנייר בלבד, ולא הגיעו לכדי ביצוע.  בולטים לטובה משרד התיירות (סעיף 37, ביצוע גבוה ב-84% מהתקציב המקורי, אם כי עדיין לא מתקרב להקצאה המוגדלת שלו) ומשרד הבריאות (סעיף 67, ביצוע גבוה ב-54% מהתקציב המקורי).
• במקביל, ב-7 סעיפים הביצוע היה פחות מ-50% מהתקציב המקורי [שוב כולל הרזרבה הכללית].  בולטים לרעה סעיפים 53 (בתי משפט) שניצלו רק כ-20% מהתקציב, והמשרד להגנת הסביבה שניצל רק 29% מהתקציב המקורי שלו (שזה רק 5% מהתקציב המוגדל שהוא קיבל!!!)

מכל זה אפשר להסיק שתי מסקנות.  ראשית, עם כל כך הרבה שינויים כל כך גדולים, ועם כאלה פערים בין התכנון לביצוע, קשה לקחת את כל נושא התכנון התקציבי ברצינות.  שנית, הממשלה סובלת (או בעצם אנחנו סובלים) מיכולת ביצוע נמוכה באופן כללי.

אבל המסקנות האלה אולי קצת נמהרות.  יש שתי בעיות בהסתמכות על הגרף דלעיל.  בעיה אחת היא שמדובר רק בשנה אחת — אולי שנים אחרות היו טובות יותר?  בעיה שניה היא שמדובר על שינויים באחוזים ולא על סכומים.  סעיף בתי המשפט, למשל, הוא סעיף מזערי בתקציב.  אז זה שניצלו רק 20% ממנו זה אולי רע לבתי המשפט, אבל לא משמעותי בכלל ברמת תקציב המדינה.

הגרף הבא עונה על הבעיות האלה.  המענה לבעיה הראשונה הוא להציג הרבה שנים.  כדי לא להעמיס יותר מדי בחרתי להציג כאן נתונים מתחילת המאה בקפיצות של שנתיים.  [בסוף הפוסט יש קישורים לגרפים שמציגים נתונים לכל השנים מאז 1992.]  המענה לבעיה השנייה הוא להשתמש ברוחב של העמודות כדי לשקף את גודל התקציב המקורי.  כך השטח של העמודות משקף את כמות הכסף שזזה ממקום למקום, כאשר שוב עמודות חיוביות משקפות כסף שנכנס לסעיף מסוים, ועמודות שליליות משקפות כסף שנגרע מהסעיף.  [שימו לב — כיוון שהתקציבים משתנים משנה לשנה, גם רוחב העמודות משתנה, ולכן העמודות שמייצגות סעיף מסוים לא תמיד בדיוק אחת מעל השנייה.]

אז אכן יש הרבה שינויים כל שנה, ורוב התוספות התקציביות נשארות על הנייר בלבד.  2016 היא לא חריגה.

הדבר הכי עקבי הוא כמובן שתמיד מנצלים את הרזרבה עד תום (קרי מעבירים את הכסף לסעיפים אחרים).

הדבר השני הכי עקבי הוא שמשרד הביטחון (סעיף 15 הגדול משמאל) תמיד מקבל יותר ממה שהוקצה לו במקור.  מעבר לכך, הפער הולך וגדל עם השנים, כפי שכבר ראינו כשניתחנו את תקציב משרד הביטחון.

דבר שלישי הוא שכמעט כל הסעיפים שבהם יש שינויים דרמטיים של גדילה או קיטון ביותר מ-50% הם סעיפים קטנים.  יש שם שינויים גדולים, אבל יחסית מעט כסף.

שינויים משמעותיים בסעיפים שבהם יש הרבה כסף נוטים להיות ספורדיים — בכל שנה מדובר בסעיפים אחרים.  חריג מכך הוא סעיף 13, שכותרתו "הוצאות שונות".  זה סעיף גדול יחסית (3.9 מיליארד שקל ב-2016) שבעשור האחרון יותר מחצי ממנו הולך לטייל למקומות אחרים כל שנה וברוב תת-הסעיפים שלו הביצוע הוא 0.  זה נראה חשוד, ושווה לבדוק מה עושים עם הכסף הזה.

עדכון: לא עברו שבועיים ומבקר המדינה פרסם את דו"ח 68ב ובו פרק על אגף התקציבים והרזרבות בתקציב המדינה, כולל ירידה על סעיף 13 וחוסר השקיפות המגולם בשימוש בו.

מקורות

הנתונים מגליונות אקסל של התקציב מאתר החשב הכללי כמו בשני הפוסטים הקודמים, עם אותן הסתייגויות.

פרטים נוספים

למי שמתעניין, הנה גרפים עם נתונים לכל השנים מ-1992 עד 2016:

גרסה ראשונה עם עמודות שוות שרק מראות את השינוי באחוזים

גרסה שנייה עם עמודות ברוחב משתנה שגם מראות בכמה כסף מדובר

רשימת סעיפי התקציב כפי שהיו בשנת 2016 :

0001 – נשיא המדינה ולשכתו

0002 – הכנסת

0004 – משרד ראש הממשלה

0005 – משרד האוצר

0006 – משרד הפנים

0007 – משרד לביטחון פנים

0008 – משרד המשפטים

0009 – משרד החוץ

0010 – מטה לביטחון לאומי

0011 – מבקר המדינה

0012 – גמלאות ופיצויים

0013 – הוצאות שונות

0014 – בחירות ומימון מפלגות

0015 – משרד הבטחון

0016 – הוצאות חירום אזרחיות

0017 – תאום הפעולות בשטחים

0018 – רשויות מקומיות

0019 – משרד המדע והחלל, התרבות

0020 – משרד החינוך

0021 – השכלה גבוהה

0022 – המשרד לשירותי דת

0023 – משרד הרווחה והשירותים

0024 – משרד הבריאות

0025 – תגמולים לנכים

0026 – המשרד להגנת הסביבה

0027 – ביטוח לאומי

0029 – משרד הבינוי והשיכון

0030 – המשרד לקליטת העליה

0033 – משרד החקלאות

0034 – משרד האנרגיה והמים

0035 – הועדה לאנרגיה אטומית

0036 – משרד הכלכלה

0037 – משרד התיירות

0038 – תמיכות בענפי המשק

0039 – משרד התקשורת

0040 – משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

0041 – רשות ממשלתית למים ולביוב

0042 – מענקי בינוי ושיכון

0043 – המרכז למיפוי ישראל

0045 – תשלום ריבית ועמלות

0046 – חוק חיילים משוחררים

0047 – רזרבה כללית

0051 – דיור ממשלתי

0052 – פיתוח המשרד לביטחון- פנים

0053 – משפטים ובתי משפט

0054 – רשויות פיקוח

0060 – חינוך

0067 – משרד הבריאות

0068 – רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול

0070 – שיכון

0073 – מפעלי מים

0076 – תעשיה

0078 – פיתוח תיירות

0079 – פיתוח התחבורה

0083 – הוצאות פיתוח אחרות

0084 – תשלום חובות

0089 – מפעלי משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר

0091 – פיתוח לאומי

0093 – בתי חולים פסיכיאטרים וגריאטרים

0094 – בתי חולים ממשלתים

0095 – נמל חדרה

0098 – הוצאות מינהל מקרקעי

עידכוני תקציב II

כידוע יש שלוש גרסאות של התקציב לכל שנה:

• התקציב המקורי, כפי שאושר בחוק התקציב בכנסת
• התקציב על שינוייו, שזה מה שנשאר בסוף השנה אחרי כל השינויים וההעברות בין הסעיפים כפי שאושרו בוועדת הכספים
• ביצוע התקציב, שזה מה שבוצע בפועל

אם לא היו שינויים והיו מבצעים מה שתכננו מראש לא היו הבדלים וזה לא היה מעניין.  במציאות יש הבדלים וזה מעניין.  בפוסט הזה נסתכל על השינויים בהיקף התקציב כולו.  בפוסט הבא נפרוט את השינויים לסעיפי התקציב השונים.

הגרף הבא משתמש בתקציב המקורי בתור נקודת יחוס (עם ערך 100), ומראה את התקציב על שינוייו ואת הביצוע יחסית אליו בכל שנה (כך ערך של 105 מצביע על עלייה של 5%, וערך של 95 על ירידה של 5%).  כפי שניתן לראות במהלך כל שנה מגדילים את התקציב ב-4-6%.  ובכל השנים הביצוע הוא נמוך יותר, וברוב השנים אפילו נמוך יותר מהתקציב המקורי לפני שהגדילו אותו.  ההפרש הגדול ביותר היה ב-2004, שבה הפער בין התקציב המעודכן לבין הביצוע בפועל  היה שקול לקיצוץ עצום של 9.6% — הרבה יותר מכל קיצוץ שאי פעם דנו בו בכנסת.

 

הסתייגות אפשרית מהנתונים האלה היא שהם כוללים את כל התקציב, כולל כל הנושא של מלוות והחזר חובות, וגם פעולות פיננסיות כמו אשראי.  אולי יותר נכון להסתכל רק על הפעולות של הממשלה, כלומר ביטחון, חינוך, בריאות, וכו'.  למרבה המזל באתר החשב הכללי יש גם נתונים על זה, בדפי אקסל בנושא הגירעון ומימונו (כי הגירעון נמדד רק בפעולות, והמלוות והחזר החובות הם הצורה שבה מממנים את הגירעון).  התוצאה של שימוש בנתונים האלה, בלי מלוות והחזרי חובות וגם בלי פעולות אשראי, בגרף הבא.

 

השורה התחתונה היא שלמרות שהסכומים הרבה יותר נמוכים (כי מלוות והחזר חובות הם מעל 20% מהתקציב), ולמרות שיש כל מיני הבדלים בפרטים, היחס בין התקציב המקורי למעודכן ולביצוע בעצם די דומה.

מקורות

נתוני התקציב המלא כולל שינויים וביצוע מגליונות אקסל של התקציב מאתר החשב הכללי, עם אותן הסתייגויות ותיקונים כמו בפוסט הקודם.  נתוני התקציב בלי מלוות וחובות מגליונות אקסל במקום אחר באתר החשב הכללי.

עידכוני תקציב I

מן המפורסמות היא שהתקציב מתעדכן במהלך השנה.  זה ההבדל בין מה שמשרד האוצר מכנה "התקציב המקורי" — מה שאושר בכנסת בחוק התקציב — לבין "התקציב על שינוייו" — שכולל את כל השינויים שעברו במהלך השנה בוועדת הכספים.  בנוסף יש את ביצוע התקציב בפועל, שלא תמיד תואם את מה שתוכנן.  אבל הפוסט הזה עוסק בעניין אחר: עידכון נתוני התקציב כפי שהם נגישים לי.  בשנים האחרונות נהיה קשה להשתמש באתר מפתח התקציב בגלל הדגש על כל מיני וויזואליזציות וחוסר תמיכה טובה (לפחות באמצעים שנוח לי איתם) בגישה לנתונים עצמם (כולל הבדלים מבלבלים בין אפשרויות גישה שונות).  אבל לאחרונה גיליתי שהחשב הכללי במשרד האוצר העלה אקסלים עם כל פרטי כל התקציבים מאז 1992, וזה אמנם מחייב לעיתים קצת חפירה, אבל הכל שם.

אז הנה מבט מעודכן על תקציב המדינה בכללותו.  הגרף הראשון הוא התקציב כולו, מתוקן לאינפלציה.  באופן כללי התקציב גדל רוב הזמן, ובולטת העלייה חדה (בינתיים בעיקר מתוכננת, צריך לחכות לנתוני ביצוע) בתקופת כחלון.  הקיצוצים הגדולים היו כשנתניהו היה שר האוצר ב-2004 ובשלהי תקופת לפיד.  הפער בין התכנון לביצוע קטן יחסית למה שחשבתי בעבר.

מה שאולי יותר מעניין הוא התקציב לנפש, שמשקף בצורה גסה את רמת השרותים שהממשלה נותנת לאזרחי המדינה.  מסתבר שזה די יציב לאורך השנים, עם אותם שינויים נקודתיים שצויינו לעיל.

לבסוף, שווה גם להסתכל על התקציב יחסית לתמ"ג.  אם יש צמיחה והתמ"ג גדל זה נותן לממשלה הזדמנות להגדיל את הפעילות שלה אם היא רוצה.  מסתבר שהיא לא רוצה.  יש מגמת ירידה די רציפה שמצביעה על כך שהממשלה אחראית לחלק קטן והולך מהפעילות במשק.  הירידה החדה ביותר הייתה בתקופת נתניהו כשר האוצר.  בשנים האחרונות יש יציבות יחסית בערך של כ-37% מהתוצר.

המסקנה: הכותרת המקורית מהפוסט הראשון על התקציב מלפני יותר מ-5 שנים עדיין בתוקף: הוא גדל אבל מצטמק.

מקורות

הנתונים מגליונות אקסל של התקציב מאתר החשב הכללי.  נתוני האוכלוסייה והתמ"ג מהלמ"ס.

לגבי נתוני התקציב, לא כללתי כמובן את סעיף 0000, שמייצג את הכנסות המדינה.  בנוסף לא כללתי את הסעיפים בטווח 0085-0098 בתקציב המקורי, אבל כן בביצוע.  הסיבה היא שאלה סעיפים שמייצגים מפעלים עסקיים שיש להם תקציב עצמאי סגור, כלומר ההכנסות שלהם לא באות מתקציב המדינה (דוגמאות: בתי החולים הממשלתיים, נמל חדרה, מנהל מקרקעי ישראל).  ואכן הסעיפים האלה מכילים הכנסות בצד הוצאות. אבל בשנים עד 2007 יש שגיאה בנתונים, וההכנסות לא מסומנות בסימן -, וכתוצאה הן לא מבטלות את ההוצאות אלא מכפילות אותן, מה שלא נכון.  בנתוני הביצוע, לעומת זאת, הנתונים נכונים, והנטו הוא קטן ומשקף מה שהממשלה עשתה כדי לפצות על (או להרוויח מ) חוסר איזון נקודתי.

סע לשלום

תחבורה זה חשוב. וזה אחד התחומים שבו לממשלה, האחראית על הקמת תשתיות, יש תפקיד מכריע. מקובל בספרות הכלכלית שתשתיות תחבורה יעילות הן צורך קריטי עבור משק יעיל ותמ"ג גבוה. אבל בישראל לא הייתה השקעה מספקת בתחבורה במשך שנים רבות, וכתוצאה התחבורה הציבורית אינה יעילה, אין עדיין מערכות הסעת המונים אפקטיביות בערים הגדולות, וכבישים רבים אינם באיכות גבוהה וסובלים מגודש.

ההשקעה הממשלתית בתחבורה מחולקת על פני מספר גדול יחסית של סעיפים תקציביים. רק חלק קטן הוא תקציב משרד התחבורה. הסעיף הגדול ביותר הוא סעיף הפיתוח. בנוסף יש סעיף גדול של סובסידיות. ההוצאה הכוללת על כל הסעיפים הקשורים לתחבורה ביחד מוצגת בגרף הבא. כיוון שתחבורה היא שירות שניתן לתושבים, סביר שצריך יותר שירותי תחבורה עבור אוכלוסייה יותר גדולה. לכן הערכים כאן מתוקנים לאינפלציה וגם מנורמלים לפי גודל האוכלוסייה.

כפי שניתן לראות, יש עלייה רציפה למדי בתקציב התחבורה אפילו אחרי נירמול לגודל האוכלוסייה. ניתן לראות את זה יותר טוב בגרף הבא, שמראה את הגידול היחסי בביצוע התקציב בתקופה של כל ממשלה בנפרד.  בכל הממשלות האחרונות, שעבורן יש לנו נתונים, אכן היה גידול נטו בסופו של דבר. זאת בניגוד לתקציבי הבריאות והחינוך לנפש למשל, שנוטים להישאר קבועים ברוב הממשלות. מצד שני זה לא תמיד היה רציף, ולפעמים היו גם תקופות של קיצוץ במהלך כהונת ממשלה מסוימת.  בפרט, אצל כץ ב-8 השנים האחרונות הנטו לאורך זמן לא מי יודע מה, למרות הניסיונות שלו לשדר ביצועיזם והצלחות.

הגרף השלישי מראה איך ההוצאה הכוללת על תחבורה מתחלקת בין סעיפים שונים.  שימו לב שכאן זה הסכום כולו, לא מנורמל לגודל האוכלוסייה. התקציב של משרד התחבורה עצמו, שעוסק באדמיניסטרציה, הוא אחוז קטן בלבד מהסך הכל. רוב התקציב מתחלק בין פיתוח ותחזוקה של כבישים מצד אחד, לפיתוח ותמיכה בתחבורה ציבורית מצד שני. בשנות ה-90 שני שליש הלכו לכבישים.  בשנים האחרונות, מאז 2011 לערך, החלק של התחבורה הציבורית הולך וגדל בקצב מזורז, וכיום הוא יותר מכפול התקציב של הכבישים. חלק קטן מההשקעות מופנה לעניינים אחרים, כגון הרשות לבטיחות בדרכים, ספנות, ותעופה.

ולסיום, את ההשקעה בתחבורה ציבורית גם אפשר לפרט לסעיפי משנה. פרוט כזה מוצג בגרף הרביעי. החלק הגדול ביותר הולך לסובסידיות, והוא גם גדל בשנים האחרונות. אלה כספים שמועברים לחברות אוטובוסים ולרכבת ישראל, בעיקר כדי להוריד את מחירי כרטיסי הנסיעה. יש גם תמיכה ברכישת אוטובוסים, אבל זה חלק קטן מהסכום.

עיקר ההשקעה הישירה של הממשלה היא בתשתית מסילות הברזל של רכבת ישראל.  זה הרבה כסף, אבל כולם אוהבים להשקיע ברכבת.  השאלה היא אם זו באמת הצורה היעילה ביותר לממש תחבורה ציבורית בקווים לא מאוד עמוסים כמו לבית שאן או מאשקלון לבאר שבע.

ההשקעה בהסעת המונים היא בעיקר בתכנון ואז בביצוע הרכבות הקלות של ירושלים ותל-אביב, אבל שימו לב שעיקר תקציב הביצוע הוא על חשבון הזכיינים במכרז. כתוצאה כל הנתונים שמובאים כאן לא משקפים את כלל ההשקעה בתחבורה, אלא רק את ההשקעה הממשלתית. ההשקעה באוטובוסים היא קטנה יחסית וכוללת דברים כמו הקמת נתיבי תחבורה ציבורית בערים ובכבישים בין-עירוניים.

מקורות

כל הנתונים מגליונות אקסל של כל התקציבים בין 1992-2016 מאתר החשב הכללי.  יש שם את כל 4 רמות הסעיפים, אז זה די נוח כדי לראות מה בדיוק התת-סעיפים בכל סעיף.  ובמקרה של תחבורה צריך את זה, כי יש סעיפים "מעורבבים" שמכילים למשל גם כבישים וגם רכבת.  בנוסף יש כל מיני שינויים במבנה התקציב עם השנים, וסעיפים שעוברים ממקום למקום.  זה היה די כאב ראש.

הסך הכל (גרף ראשון) הוא סכום של הרכיבים הבאים:

• תקציב משרד התחבורה (סעיף 40 בתקציב)
• פיתוח תחבורה (סעיף 79)
• סעיף כבישים, שמאוחר יותר הפך לכבישים ומסילות ברזל, שהיה קיים עד שנת 2000 ואחר כך נבלע בסעיף הפיתוח (סעיף 80)
• סעיף אחזקת כבישים על ידי מע"צ, שגם הוא נבלע בסעיף הפיתוח, אבל בשנת 2005 (סעיף 28)
• תת-תת-סעיף שעוסק בתמיכה ברכבת ישראל שהיה חלק מסעיף הוצאות פיתוח אחרות בין השנים 2003-2012 (סעיף 830602)
• סעיף תמיכות בתחבורה, קרי סובסידיות, שהיה קיים עד 2014, ואז גם הוא עבר לסעיףהפיתוח (סעיף 3208 ואחר כך 3220)

הגרף השלישי מחלק את התת-סעיפים של סעיף הפיתוח (סעיף 79 ובשנים מסוימות גם סעיף 80) בין סעיפים שקשורים לפיתוח ואחזקת כבישים לסעיפים שקשורים לתחבורה ציבורית.  סעיף מע"צ משוייך כולו לכבישים.  סעיפי הסובסידיות והרכבת משוייכים לתחבורה ציבורית.  תקציב משרד התחבורה הוא סעיף נפרד מראש.  ה"אחרים" הם ההפרש בין כל הפרוט הזה לבין הסך הכל.

הגרף האחרון מחלק את תת-סעיפי התחבורה הציבורית מתוך סעיף הפיתוח לפי סוג התחבורה הציבורית שבה מדובר.  לפעמים זה מחייב לרדת לרמת תת-תת-תת-סעיפים.  לרכבת נוספים תת-הסעיפים רלוונטיים מסעיפים 80 ו-83 בשנים מסוימות.  סובסידיות הם כאמור סעיף נפרד מראש.

חובות צריך להחזיר

הסעיף הגדול ביותר בתקציב המדינה הוא החזר חובות.  הסיבה לקיומו של הסעיף הזה היא שהתקציב הוא תמיד גירעוני — יש יותר הוצאות מאשר הכנסות.  זה לא ייחודי לישראל, אלא מאפיין את התקציבים של כל ממשלות העולם.  כדי לגשר על הפער הממשלה לוקחת הלוואות בצורה של אגרות חוב (אג"ח).  כשאנחנו קונים אג"ח של המדינה אנחנו בעצם נותנים לממשלה הלוואה, שהיא צריכה לפרוע אחרי מספר שנים בתוספת ריבית מסוימת.  ככלל אג"ח לתקופה ארוכה יותר נושאים ריבית גבוהה יותר.

הבעיה היא שהסעיף הזה בתקציב הוא מאוד לא גמיש — אם הממשלה לא תפרע את החוב בזמן דירוג האשראי של המדינה ידרדר, ואז הממשלה תצטרך להציע ריבית עוד יותר גבוהה כדי למשוך משקיעים, ויהיה עוד יותר קשה להחזיר את זה.  אז מעניין לראות איך החזר החוב משתנה עם הזמן.  התשובה בגרף שלפניכם.  הגרף מציג שני סעיפים בתקציב: תשלום חובות, ותשלום ריבית ועמלות.  הסכומים מתוקנים לאינפלציה, כלומר במחירים של עכשיו.

ראשית וידוי קטן: אני לא מבין למה יש הבדל בין התקציב המקורי לביצוע.  פחות או יותר בכל סעיפי התקציב האחרים יכולות להיות הפתעות, ותכניות לא תמיד יוצאות אל הפועל כמו שחשבנו מראש.  אבל בהחזר חובות ותשלום ריבית לכאורה ידוע בדיוק מה צריך להחזיר ולשלם כל שנה.  בכל אופן, עושה רושם שסעיף החזר החובות הולך וגדל עם השנים [פרט לירידה חריגה בשנת 2015; שאלתי את ירון זליכה על זה והוא אמר שההנפקות הן פשוט לא אחידות בשנות פירעון, כלומר קורה שיש שנים שבהן יותר או פחות אג"ח מגיעות לפירעון וצריך להחזיר את הכסף].  תשלומי הריבית לעומת זאת עולים רק במעט בעבר, ובעשור האחרון נראים די קבועים.

אבל צריך לזכור גם שכל התקציב גדל עם השנים.  אז מה שבאמת חשוב זה האם הסעיפים האלה גדלים יחסית לכל התקציב.  את זה רואים בגרף הבא.

אז לגבי החזר חובות ברוב התקופה שעבורה יש נתונים היתה מגמת עלייה, מכ-18% מהתקציב בשנת 1992 לכ-25% בשנת 2014.  בשלושת השנים האחרונות יש ירידה משמעותית, אבל זה כי ההחזרים נשארו בערך אותו דבר (כפי שראינו בגרף הקודם) בעוד התקציב כולו זינק.  בסעיף הריבית, לעומת זאת, יש מגמת ירידה מתונה כבר מאז 2004.

מקורות

נתוני תקציב המדינה מאתר מפתח התקציב או מהחשב הכללי, סעיפים 84 (החזר חובות) ו-45 (תשלום ריבית ועמלות).

זה שעולה וזה שיורד

שני משרדים ממשלתיים חשובים שעדיין לא הסתכלתי על התקציב שלהם הם משרד התחבורה ומשרד השיכון.  אז התחלתי לאסוף את הנתונים, וכל אחד מהם יזכה לפוסט בעניינו בקרוב.  אבל בדרך חשבתי שיהיה מעניין להשוות אותם עם כל המשרדים האחרים שכבר טיפלתי בהם, ולראות את השינוי היחסי בתקציבים לאורך השנים.

כדי לראות שינוי יחסי מנרמלים את התקציב בנקודת ההתחלה ל-100, כדי שכולם יתחילו באותה הנקודה, ואת התקציב בנקודות זמן אחרות לפי היחס שלו לתקציב בנקודת ההתחלה. כך למשל אם תקציב משרד מסוים עלה מ-2.5 מיליארד שקלים ל-5 מיליארד זה יוצג בתור עלייה מ-100 ל-200, ואילו במשרד אחר שבו התקציב עלה מ-10 מיליארד שקלים ל-15 מיליארד זה יוצג כעלייה מ-100 ל-150, כי למרות שהעלייה הייתה יותר גדולה (5 מיליארד שקלים נוספים) באופן יחסי היא יותר קטנה.

ברגע שמבינים את הפרינציפ ברור שנקודת היחוס, זו שמנרמלים ל-100, לא חייבת להיות הנקודה הראשונה.  אפשר לקחת כל נקודת זמן ולהתייחס אליה בתור נקודת הייחוס.  בגרפים הבאים בחרתי את שנת 2009 בתור נקודת הייחוס, כי זו הנקודה שבה נתניהו חזר לראשות הממשלה.  שינויים מימין לנקודה הזו מראים הבדלים בעדיפויות של ממשלות נתניהו, כפי שעדיפויות משוקפות בשינויי תיקצוב.  הבדלים משמאל לה מראים מה קרה בממשלות קודמות.

אז הנה הגרפים שמראים את השינוי היחסי בתקציבי המשרדים.  הגרף הראשון מראה את השינוי בתקציב נטו כפי שאושר בכנסת בחוק התקציב.  השני מראה את הביצוע בפועל לפי נתוני החשב הכללי.  כל הסכומים מותאמים לאינפלציה לפני חישובי השינוי היחסי.  לשם השוואה כללתי גם את השינוי היחסי בתשלום חובות, שהוא הסעיף הגדול ביותר בתקציב ואין בו גמישות.

נתחיל מאלה שכבר ראינו בעבר.  קל לראות שתקציב הביטחון עלה (באופן יחסי) הכי מעט, בעוד התקציבים החברתיים (חינוך, בריאות, ורווחה) עולים הרבה יותר.  גם בהשוואה עם ממשלות קודמות (חוץ מרבין) נתניהו יוצא כמי שהגדיל יחסית הרבה את התקציבים החברתיים.  [אבל צריך להתעלם מהמדרגה בתקציב הבריאות בממשלת נתניהו הראשונה ב-1997 — זו לא הייתה עלייה אמיתית בתקציב אלא תוצאה של ביטול המס המקביל.]

לגבי שני החדשים, מסתבר שהם המשרדים שבהם היה השינוי הגדול ביותר.  משרד השיכון היה בנפילה חופשית הרבה שנים, שנעצרה כנראה רק לאחרונה — כמה שנים טובות אחרי פרוץ משבר הדיור.  בעצם הירידה שלו עוד יותר חדה ממה שרואים, כי הוא התחיל עוד יותר גבוה ואני פשוט לא מראה את זה בגרף.  משרד התחבורה, לעומתו, טיפס יותר מכל משרד אחר, ובביצוע ההפרש לטובתו גדול אפילו יותר מההפרש המתוכנן.  פרטים כאמור בפוסט עתידי.

מקורות

הנתונים במקור מאתר מפתח התקציב, אבל גיליתי לאחרונה שהם מופיעים גם ישירות באתר החשב הכללי כולל נתוני ביצוע מעודכנים יותר.  מה שנכלל הוא לא רק תקציב המשרדים עצמם אלא גם סעיפים תקציביים נוספים הקשורים לפעילות שלהם.  פירוט הסעיפים הוא כדלקמן:

תחבורה: משרד התחבורה (סעיף 40 בתקציב), פיתוח תחבורה (סעיף 79), וגם סעיפי כבישים ומסילות ברזל ומע"צ שהיו קיימים בשנות ה-90 ואחר כך נכללו בסעיף הפיתוח (80 ו-28).

בריאות: משרד הבריאות (סעיף 24) וסעיף בריאות נוסף שעניינו בנייה ותשתיות (סעיף 67).

חינוך: משרד החינוך (סעיף 20) ותקציב הפיתוח שלו (סעיף 60).  לא נכללה ההשכלה הגבוהה.

רווחה: משרד הרווחה (סעיף 23), הקצאות לנכים ניצולי שואה (סעיף 25), והעברות לביטוח הלאומי (סעיף 27, לא קשור לניהול קרן הביטוח הלאומי ולמה שהופיע לאחרונה בחדשות על כך שהממשלה "משתלטת" על כספי הביטוח הלאומי).

ביטחון: רק משרד הביטחון (סעיף 15), בלי הוצאות חירום אזרחיות, תאום הפעולות בשטחים / המנהל האזרחי, וחוק חיילים משוחררים (שבלאו הכי לא היו משנים הרבה כי הם סעיפים הרבה יותר קטנים).

שיכון: משרד השיכון (סעיף 29), סעיף שיכון נוסף (70) שכולל כנראה את הבנייה הציבורית, ומענקים לבינוי ושיכון (סעיף 42).

חובות: תשלום חובות (סעיף 84) וריבית (סעיף 45).

הוצאות ביטחון — הסדרה הארוכה

לפני כמה חודשים כתבתי על הירידה היחסית של תקציב הביטחון, אבל זה היה על סמך נתוני מפתח התקציב שמתחילים רק ב-1992.  עכשיו נתקלתי בפרסום 1680 של הלמ"ס שעניינו הוצאות הביטחון מאז 1950 — כלומר כמעט כל ימי המדינה.  הכותרת של הפוסט הקודם, "עולה אבל יורד", עדיין די מתאימה, אבל יש כאן סיפור יותר מעניין ממה שחשבתי, והדגמה כמה חשובות סדרות נתונים ארוכות.  זה לקח איזה שבועיים של בלגנים עם ניתוח הנתונים כולל התכתבויות עם הלמ"ס כדי לנסות להבין מה הולך שם, ופוסט ארוך ומורכב יחסית כדי להציג מה למדתי.  סורי.

נתחיל מסך ההוצאות מתוקנות לאינפלציה.  כפי שהגרף הבא מראה, זה החלק של ה"עולה".  העלייה הדרמטית הייתה בהקשר של המלחמות הגדולות — מלחמת ששת הימים ב-1967 ומלחמת יום כיפור ב-1973.  בהמשך היו כ-20 שנה של תנודות חזקות. בשנות ה-90 הוצאות הביטחון היו קצת נמוכות יותר, ובשנות ה-2000 הן שוב דומות למה שהיו בשנות ה-70.

הנתונים של הלמ"ס גם מבחינים בין הוצאות על משכורות, הוצאות אחרות בארץ, בעיקר רכש ואחזקה, ויבוא מחו"ל (וגם יצוא שמפצה במידה מסוימת על עלות היבוא, ולכן הקו השחור שמייצג את ההוצאה הכוללת לפעמים מתחת לסך הכולל של משכורות, הוצאות אחרות, ויבוא).  היבוא הגיע לשיא מדהים של חצי מכלל הוצאות הביטחון בשנות ה-70 של המאה הקודמת, ומאז חלקו הולך וקטן, והוא גם האחראי העיקרי לתנודות הגדולות בתקופה 1973-1990.  חלקן של המשכורות וההוצאות המקומיות האחרות הולך וגדל עם השנים, וכיום הן מהוות את החלק הארי של הוצאות הביטחון.

הנתונים הנ"ל לקוחים מלוח 1 של הפרסום של הלמ"ס, שמכיל נתונים במחירים שוטפים, שאותם התאמתי לאינפלציה כפי שהיא מחושבת על פי מדד המחירים לצרכן.  אבל הפרסום מכיל גם את לוח 2, שבו הלמ"ס עצמם התאימו את הנתונים למחירי 2010 (למה דווקא 2010? לא יודע).  למרבה המבוכה הגרף לעיל שיצא לי שונה מהגרף המותאם שהופיע בפרסום המקורי (שגרסה שלי שלו מובאת להלן).  הסיבה היא שהלמ"ס ביצעו את ההתאמה למדד על ידי שירשור של כל תת-סדרה בנפרד.  משמעות הדבר (להבנתי) שהם ייצרו מעין מדד יחודי להוצאות על שכר, מדד נפרד להוצאות יבוא, ומדד שלישי להוצאות אחרות.  כיוון שהמחירים של הרכיבים השונים האלה השתנו בצורה שונה זה מזה, הצורה של הגרף יוצאת שונה.  מה שרואים עכשיו הוא שהיבוא היה חלק קטן יחסית מההוצאות, השיא המובהק הוא באמצע שנות ה-70, ובגדול ההוצאות המקומיות וההוצאות על משכורות לא השתנו באופן משמעותי כ-30 שנה, מ-1980 עד 2010.

אז מה ההצגה הנכונה של הנתונים? עד כמה שאני מבין שתיהן נכונות, אבל במובנים שונים, תלוי מה אנחנו רוצים לדעת על העבר.  הגישה הראשונה מציגה נכון את מה הערך היום של הכסף שהוצאנו בעבר, כאשר הערך של הכסף נמדד באופן כללי על ידי מדד המחירים לצרכן, בלי קשר לסעיף הספציפי שעליו הוצאנו את הכסף בעבר.  הגישה השנייה, זו שהלמ"ס השתמשו בה, מציגה נכון את מה שהיינו צריכים לשלם היום עבור אותם מוצרים ושירותים בדיוק שרכשנו בעבר.  אני מעדיף את השיטה הראשונה.  הסיבה היא שאני רוצה לתאר את מה שנעשה בעבר, ולא לשחזר אותו כיום.  בפרט, אני רוצה לשמר שתי תכונות חשובות:

• שימור היחסים בין הרכיבים כפי שהיו במקור.  אם בשנת 1975 חצי מההוצאות היו על יבוא, אני רוצה לדעת את זה ולראות את זה, אפילו אם היום ב-2017 הייתי יכול לשלם פחות.  אני לא בעסקי קניית טנקים, אני מנסה להבין את מה שהיה.
• שימור התמונה במנותק מנקודת המבט.  אני אתן דוגמה.  נניח שלפני 10 שנים השקעתי 100 שקלים בזהב ו-100 ביהלומים.  ונניח שמאז מחיר הזהב נפל ואילו יהלומים עלו פי כמה, אז כיום היהלומים שלי שווים 1000 שקלים והזהב רק 10.  זה יוצר מצג שווא שהשקעתי בחוכמה, כי רוב הערך של ההשקעה שלי הוא ביהלומים, למרות שבמקור השקעתי חצי-חצי.  עכשיו נניח שבעוד 10 שנים הגלגל יתהפך, הזהב יתאושש, והיהלומים יפלו.  ואז הזהב שלי יהיה שווה 1000 שקלים והיהלומים רק 10.  התמונה על ההשקעה שעשיתי תהיה הפוכה, כי רוב הערך יהיה בזהב, ושוב זה יראה כאילו השקעתי בדבר הנכון, למרות שהיסטורית שום דבר כמובן לא השתנה.  אני רוצה להימנע ממצב כזה שבו איך שהעבר נראה תלוי מתי אני מסתכל אחורה, וזה בדיוק מה שקורה בשיטה של הלמ"ס כשמעדכנים כל רכיב בנפרד עם מדד ייחודי לו.

אם נסכם את המצב עבור ההוצאות המקומיות והשכר משני הגרפים ביחד, להבנתי מה שרואים הוא:

1. הכסף המושקע בסעיפים אלה הולך וגדל, כפי שרואים על סמך התאמה רגילה למדד המחירים,
2. באופן כמותי המוצרים והשירותים שנקנים בכסף הזה נשארים די אותו הדבר, כפי שרואים אם מתאימים כל תת-סדרה בנפרד למדד יעודי לה,
3. והמסקנה היא שכנראה המחירים של המוצרים והשירותים האלה עולים יותר מהר ממדד המחירים לצרכן.

(אגב, בכל הגרפים בקצה הימני העליון של הגרף אני מראה גם את נתוני הביצוע של תקציב משרד הביטחון, לפי אתר מפתח התקציב.  ההתאמה די טובה, אבל יכול להיות שזה רק צרוף מקרים.  הלמ"ס מנתח את הוצאות הביטחון לפי תקנים בינלאומיים של חשבונות לאומיים, וזה לא בהכרח תואם באופן מושלם את חלוקת הסמכויות בין משרדים ממשלתיים בארץ.  למשל, לפי התקן הזה תשלומי פנסיה לעובדי כוחות הביטחון שייכים לסעיף "זיקנה" ולא לסעיף "ביטחון", ולכן הם לא אמורים להיכלל כאן, למרות שהם כנראה חלק לא מבוטל מתקציב משרד הביטחון (מצד שני בסעיף ההגדרות של פרסום הנתונים כתוב שזקיפות לפנסיה כן נכללות, אז לך תדע).  לעומת זאת כל ציוד צבאי שמתקבל נכלל לפי ערכו גם אם התקבל בחינם.  לא ערכתי בדיקה מפורטת לנסות להבין מה בדיוק ההפרשים והאם הם באמת מתקזזים בסוף.)

לא פחות חשוב מהסכום הכללי המושקע בביטחון הוא הסכום יחסית לשאר מה שקורה במדינה.  כרגיל מבצעים השוואה כזו על ידי הצגת הוצאות הביטחון כאחוז מהתמ"ג.  כפי שהגרף הבא מדגים, זה החלק של ה"יורד".  הוצאות הביטחון הגיעו לשיא מדהים של כ-30% מהתמ"ג באמצע שנות ה-70, אבל נמצאות בירידה מאז, וכיום הן פחות מ-6%.  יש מצב שהירידה קשורה לפחות באופן חלקי לשלום עם מצרים, שנחתם ב-1979.  (הערה על הגרף: לפני 1960 אין נתונים נפרדים על היבוא, וזה לא אומר בהכרח שלא היה שום יבוא; באופן דומה לפני 1952 אין נתונים נפרדים על משכורות).

ולסיום, כל הנתונים לעיל הם של הוצאות ישירות על ביטחון.  אבל הלמ"ס מתעניינים גם בעלות הכוללת למשק.  לשם כך הם העריכו גם את העלות למשק של העובדה שחיילי הסדיר לא עובדים במשהו יצרני יותר (או לחילופין שהם מעכבים את הלימודים והכניסה לעבודה), את העלות של ימי מילואים, את ההוצאות להחזקה של מלאי חירום, את ההוצאות לבנית מקלטים וממ"דים, וכו'.  התוצאה הייתה שכל זה מוסיף כ-18-19.5% בתקופה מאז שנת 2000 (והם לא חישבו לתקופה לפני זה).

מקורות

פרסום 1680 של הלמ"ס: הוצאות הביטחון בישראל 2015-1950, מאי 2017, לוחות 1 (גרף ראשון), 2 (גרף שני), 4 (גרף שלישי), ו-5 (עלות כוללת למשק).  נתוני לוח 1 הותאמו למדד תוך שימוש בממוצע המדדים של החודשים השונים בכל שנה בתור בסיס.  לוח 4 (הוצאות יחסית לתמ"ג) מכיל נתונים עבור כלל ההוצאות וההוצאות המקומיות בלבד, אז הנתון עבור משכורות חושב על סמך היחס בין נתוני לוח 1 לנתוני לוח 4.

ותודה לרבקה כהן מהלמ"ס על ההסברים על ההתאמה למדד.

הגרעון

לפני כמה שנים כשהתחלתי לצייר גרפים של התקציב המדינה אחת המטרות הייתה להציג גם את הגרעון.  חשבתי שזה יהיה פשוט: אם יודעים מה ההכנסות ומה ההוצאות ההפרש הוא הגרעון.  זה היה נאיבי בלשון המעטה.  בסופו של דבר כתבתי פוסט על למה זה מסובך יותר, ולא כתבתי על הגרעון עצמו, כי לא היה ברור איך לעשות את החישוב הנכון מתוך הנתונים של אתר התקציב הפתוח.

אלא שיש עוד אופציה: אתר החשב הכללי מפרסם גם הוא מגוון נתונים על תקציב המדינה, כולל נתונים ישירים על הגרעון.  כמובן גם זה לא לגמרי פשוט, כי יש לא פחות מ-4 מתחרים על התואר.  ראשית יש להבחין בין "הגרעון ללא מתן אשראי נטו" לבין "הגרעון למימון" (זה חלק ממה שכתבתי עליו אז, וכנראה הגרעון ללא אשראי הוא המשקף יותר את פעולות הממשלה).  שנית, לכל אחד מהם צריך לבחור בין נתוני התקציב המקורי לנתוני הביצוע.  אבל במקום לבחור אפשר גם להציג את כולם ביחד.  יש נתונים נגישים ל-20 שנה.

אז מה אנחנו רואים כאן:

• הפער בין הגרעון ללא מתן אשראי לבין הגרעון למימון קטן, אז לא צריך להתעמק בזה, ואפשר להתעלם מהקווים המקווקווים.
• הפערים בין הגרעון כפי שהוא מוצע בחוק התקציב (הקו הסגול) לבין הגרעון בפועל בסופו של דבר (הקו האדום) הם עצומים.  בשנים בודדות אין פער, אבל ברוב יש, והוא יכול להגיע ל-20 מיליארד שקל.
• יתרה מזאת, הצורות של הגרפים שונות לגמרי, ויש שנים שבהן קו אחד יורד והשני עולה, ואפילו בתלילות. מה שאומר שאין אפילו יכולת אמיתית לחזות מגמות.
• עליות חדות בגרעון קורות בעקבות משברים כלכליים.

הגרף הנ"ל מראה את הגרעון בשקלים (מתוקן לאינפלציה).  אבל יותר מעניין לראות איך זה יחסית לדברים אחרים.  למשל, לבן אדם מן הישוב 20 מיליארד שקלים נראה המון, אבל מה זה בשביל מדינה שלמה?

נרמול אפשרי אחד הוא להסתכל על הגרעון לעומת כלל התקציב.  הגרף יוצא ממש ממש דומה, כאשר השיא (בשנת 2009) הוא גרעון של כ-17% מהתקציב!  לפחות זה היה צפוי בחוק התקציב המקורי (בגלל צעדים שננקטו בעקבות המשבר הכלכלי העולמי).  אבל היו גם לא מעט שנים אחרות שבהן הגרעון היה 10% מהתקציב ומעלה, מה שמראה על בעיה בהתאמת ההוצאות להכנסות.

נרמול שני מקובל יותר הוא להסתכל על הגרעון יחסית לתמ"ג.  ויש גם נתונים מבנק ישראל על הגרעון כאחוז מהתמ"ג, ליותר שנים ממה שיש אצל החשב הכללי.  כמובן גם שם יש כמה גרסאות, כולל הבחנה בין "גרעון כולל" ל"גרעון שוטף" ובין גרעון הממשלה הרחבה (כולל רשויות מקומיות ומוסדות ציבוריים שונים) לממשלה בלבד.  הכי דומה (לגרעון האמיתי, כלומר בביצוע התקציב) יצא הגרעון הכולל של הממשלה בלבד.

אז גם כאן יש תנודתיות רבה (ובעצם שוב זה כמעט אותו הגרף), עם גרעון שמגיע לעיתים עד כ-5% מהתמ"ג.  וכיוון שהתקציב במגמת ירידה יחסית לתמ"ג, הרושם של עליה מסוימת בגרעון אחרי 2008 בגרף הקודם די נעלם.

המסקנה העיקרית: הויכוחים המתוקשרים בין ראשי האוצר, בנק ישראל, וראש הממשלה על יעד הגרעון (ובאופן מעשי עד כמה צריך לקצץ בתקציב או לא) לפני אישור כל תקציב חדש נראים די מגוחכים.  הרבה פעמים הם מתווכחים על חצי אחוז מהתמ"ג, בזמן שחוסר הוודאות לגבי מה יקרה באמת הרבה יותר גבוה.

מקורות

נתוני ביצוע התקציב (והגרעון) של החשב הכללי

נתוני הגרעון של בנק ישראל

עולה אבל יורד

לפני יותר מ-4 שנים כתבתי על תקציב הביטחון, אז הגיע הזמן לעדכון.  הפוסט הקודם התחיל מהשינוי בתקציב הביטחון משנה לשנה.  בעדכון להיום זה נראה כך.  (באופן מביך גם החלק הישן יותר לא זהה למה שיצא לי בפעם הקודמת, ולא הצלחתי לברר למה… אבל העיקרון דומה.)

אז יש פלקטואציות, ולפחות חלק מהעליות החדות יותר קשורות למבצעים צבאיים גדולים.  מצד שני אחרי העליות האלה באים קיצוצים.  אם מסתכלים על התקציב עצמו, במקום על השינוי, רואים שזה לא באמת קיצוץ אלא בסך הכל חזרה למצב הרגיל:

עוד דבר שאפשר לראות הוא שתקציב הביטחון (מתוקן לאינפלציה) גדל בערך עד 2004, ומאז הוא די קבוע פרט לאותן עליות זמניות אחרי מבצעים גדולים.  אבל זה לא כל הסיפור.  הגרפים האלה מראים את תקציב משרד הביטחון כפי שהוא מופיע בחוק התקציב.  על הבסיס הזה באות תוספות: קודם כל יש העברות שונות במהלך השנה, ואז יש את מה שבאמת עושים.  הגרף הבא מראה את הפער בין ביצוע התקציב לבין התקציב המקורי.  התופעה שזוהתה כבר לפני 4 שנים ממשיכה במרץ: יש מגמה ברורה של עליה, ובשנים האחרונות הביצוע עולה על האישור המקורי בקרוב ל-20%.  בכל משרדי הממשלה האחרים הביצוע הוא כרגיל נמוך מהתקציב המקורי.

עד כאן תקציב הביטחון בפני עצמו.  אבל מעניין גם להשוות אותו לדברים אחרים.  כשמשווים לתמ"ג, מסתבר שתקציב הביטחון הוא אחוז קטן והולך מהתמ"ג: הוא היה מעל 9% בשנת 1992, וכיום הוא פחות מ-5%.  אבל זה קשור לכך שכל התקציב הוא אחוז קטן והולך מהתמ"ג.  מה שמעניין הוא שגם יחסית לשאר התקציב החלק של משרד הביטחון הולך ויורד, לפחות בשנים האחרונות.  יתרה מזאת, אפילו ביצוע התקציב של משרד הביטחון הוא חלק קטן והולך מביצוע התקציב כולו, למרות שהביצוע הולך וגדל יחסית לתיכנון.  הירידה הזו התחילה ב-2007, אז אולי זה קשור להמלצות של וועדת ברודט לבחינת תקציב הביטחון.  נחכה עוד כמה שנים ונראה מה יקרה כתוצאה מוועדת לוקר.

מקורות:

אתר מפתח התקציב.  הנרמול לתמ"ג מתבסס על נתוני הלמ"ס.

כחלון

נכון שעוד לא עבר מספיק זמן מאז שכחלון נכנס למשרד האוצר, ובכל זאת שני עדכונים של נתונים מהעבר ואיך שהם נראים כיום.

נושא בולט על סדר היום ממשיך להיות מחירי הדירות.  אז הנה מחירי הדירות בהשוואה לאינפלציה ולמשכורות מאז 1993.  האמת, אין לי מה לחדש על מה שאומרים בכל העיתונים: מחירי הדירות פשוט ממשיכים לעלות, למרות כל מאמצי הממשלה וכחלון לעצור אותם.  המחירים ב-2016 גבוהים ב-116% (שזה אומר שהם גבוהים פי 2.16) ממה שהם היו ב-2007.  אבל חלק (קטן) מזה הוא בגלל האינפלציה.  אפשר כמובן לתקן לאינפלציה, אבל בעצם מה שיותר מעניין הוא המחירים יחסית למשכורות.  אם המשכורות היו עולות באותה מידה, לא היית בעיה.  אבל המשכורות עלו הרבה פחות.  לכן מחירי הדירות ב-2016 גבוהים ב-69% ממה שהיו ב-2007 יחסית למשכורת ממוצעת.  (הפוסט הקודם מראה גרפים שמדגימים את היחס זה עד 2014).

הנושא השני כרגיל עובר מתחת לראדאר, כי יש דברים יותר מעניינים באותו הזמן.  מדובר בחוק ההסדרים, אותו חוק כלבו שהומצא אחרי משבר האינפלציה של שנות ה-80 ומאפשר לממשלה (ובעיקר למשרד האוצר) לדחות חוקים אחרים ולהעביר כל מיני רפורמות שאחרת הם לא היו יכולים להעביר בכנסת.  משבר האינפלציה מזמן מאחרנו, אבל חוק ההסדרים רק גדל.  בפעם הקודמת תיעדתי איך נתניהו השתמש בו כדי לעקוף את הכנסת, והגדיל אותו כשנבחר לראשות הממשלה וכשמונה לשר האוצר (עוד פרטים בפוסט הקודם).  לפיד עשה צרות וניסה לצמצם את החוק הלא דמוקרטי הזה.  כחלון לעומתו אימץ את החוק בהתלהבות, והגיע לשיאים חדשים שמשאירים את השיאן הקודם שטייניץ הרחק הרחק מאחור, ואת הדמוקרטיה והכנסת עוד יותר מאחור.  הגרף מראה את אורך החוקים בדפים, שזה יותר משקף מאשר סעיפים, כי יש סעיפים של שורות ספורות ויש סעיפים של עמודים רבים.  (שתי שיטות הספירה לא יודעות להבחין בחשיבות של הנושאים המועברים ובהשפעה שלהם — בשביל זה צריך לקרוא את כל החומר ולהבין את ההקשר, וזה עבודה לדוקטורט, לא לבלוג שהוא תחביב.)  ב-2006 היועצת המשפטית של הכנסת ניסחה הנחיות על מה ראוי שיהיה או לא יהיה כלול בחוקים האלה.  מאז שנתניהו חזר לראשות הממשלה מצפצפים עליה.

מקורות

כמו בפוסטים הקודמים באותם נושאים — מחירי דירות, משכורות ואינפלציה מהלמ"ס.  מס' העמודים בחוקי ההסדרים למיניהם פשוט מעיון בחוקים כפי שהם מתפרסמים באתר הכנסת.  אבל בחלק מהמקרים זה לא נקרא בשם חוק ההסדרים אלא בשם אחר, ובשנתיים האחרונות זה מפוצל לשני חוקים שמועברים באותו היום.

מורשת רבין — אפשר גם אחרת

עשרים שנה לרצח רבין.  אוי איך שהזמן רץ כשנהנים…

בכל אופן, עשרים שנה נותנות מספיק פרספקטיבה להשוות את תקופת ממשלת רבין (השניה) למה שבא אחריה וגם למה שהיה לפניה, תוך שימוש בנתונים שנאספו כאן בבלוג בשנים האחרונות (עם עדכונים לשנים האחרונות).  כל ההתייחסויות בתקשורת לרבין הן כמובן בהקשר של תהליך השלום והסכמי אוסלו.  אבל הנתונים שיש לי כוללים בעיקר היבטים חברתיים-כלכליים.  ההבחנה המיידית היא שתקופת רבין היא חריג בולט ב-40 שנות שלטון הליכוד וספיחיו, עם סדרי עדיפות אחרים וביצועים אחרים.  לגבי אוסלו וכו' אין לי הרבה מה לומר, כי קשה למצוא נתונים אמינים על מה שלא היה (נשמע כמעט כמו ניסוח של יוגי ברה ז"ל).  אבל תהיה גם התיחסות קצרה להיבט המדיני בסוף.

נתחיל בענייני תקציב, ובפרט תקציבים חברתיים.  כך נראית התפתחות התקציב של משרד הרווחה בתקופתה של כל אחת מהממשלות האחרונות, אלה שיש עבורן נתונים באתר התקציב הפתוח (כלומר, מאז 1992).  נקודת ההתחלה (100% בזמן 0) היא התקציב של השנה שהממשלה התחילה את כהונתה, שהוא כרגיל התקציב האחרון שנקבע על ידי הממשלה הקודמת.  ערכים מעל 100 מראים על עליה בתקציב יחסית לזה, וערכים מתחת ל-100 מצביעים על ירידה.  הנתונים הם לא התקציב המקורי שאושר בכנסת אלא הביצוע בפועל, וכל הערכים מתוקנים לאינפלציה ולגודל האוכלוסיה.  כתוצאה אנחנו בעצם מסתכלים כאן על השינויים בהוצאה הריאלית בפועל לנפש.  ניתן להבחין שהעליה בתקופת ממשלת רבין היתה הגבוהה ביותר יחסית לממשלות אחרות, אם כי רצף ממשלות נתניהו הנוכחי לא הרבה מאחוריו, אולי חלקית בגלל המחאה החברתית.  מהירידה הגדולה בזמן שרון צריך להתעלם, כי היא נבעה בעצם מהעברה של שרות התעסוקה וההכשרה המקצועית למשרד התעשיה.

הבא הוא תקציב החינוך.  כאן רואים את ההבדל המובהק בין סדר העדיפויות של ממשלת רבין לעומת כל האחרות — עליה ראלית בפועל של 45% בתקציב החינוך לנפש תוך 4 שנים.  הרצף הנוכחי של ממשלות נתניהו גם מימש עליה יפה, אבל פחות מחצי ממה שרבין עשה, ובמקרה הזה העליה הזו היא באופן מובהק תוצאה של המחאה החברתית ולא מדיניות יזומה (רואים את זה הרבה יותר טוב בנתוני התקציב המקורי, שם יש עליה תלולה ביותר אחרי 2011, אבל כפי שרואים בגרף הזה רק חלק מהעליה הזו מומש בסופו של דבר).

עוד יותר חריג הוא תקציב הבריאות, ובעצם חקיקת חוק בריאות ממלכתי שהביאה לעליה בתקציב הזה.  החוק חוקק בידי ממשלת רבין בשנת 1994, בהובלת חיים רמון, והעניק ביטוח בריאות לכמיליון תושבים (מתוך אוכלוסיה של כ-5 מיליון), רובם ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, שלא היה להם ביטוח בריאות קודם לכן.  כתוצאה עלתה ההוצאה הממשלתית על בריאות כמעט פי 2 בתקופת ממשלת רבין (תזכורת — זו הוצאה ריאלית בפועל לנפש).  ממשלת נתניהו הראשונה "זכתה" להכפיל את ההוצאה הזו עוד פעם בשנת 1997, כשהתחיל המימון הרציני של סל הבריאות, כך שגם את העליה הזו צריך בעצם לזקוף לזכות ממשלת רבין. תיקון: זה כי נתניהו ביטל את המס המקביל, שהיה חלק משמעותי מהמימון של קופות החולים, ולקח את האחריות למימון סל הבריאות על ממשלה.  וגם כאן ניתן לראות שממשלות נתניהו הנוכחיות העלו קצת את תקציב הבריאות אחרי המחאה החברתית.

נושא נוסף שמעניין להסתכל עליו הוא ההשקעה בדיור ובתשתיות — בין היתר בגלל השילוב ביניהם וההבנה הדי טריוואלית שכשבונים דירות צריך גם כבישים ומים וביוב. או אולי זה לא כל כך טריוויאלי, כי עובדה שמנהל התכנון תחת הממשלות הנוכחיות לא מבין את זה. בכל אופן, כשמסתכלים על בנית דירות אחרי המהפך של 1977 מתקבלת התמונה הבאה: היתה רק תקופה אחת שבה התחילו יותר דירות מאשר בתקופת ממשלת רבין, וזה היה כששרון (בתפקידו כשר השיכון) בנה כמויות גדולות של דירות קטנות במחוז הדרום עבור העליה הרוסית בתחילת שנות ה-90. אצל רבין לא היו פשרות כאלה, ורוב התוספת היתה כתוצאה מפעילות של המגזר הפרטי ולא בניה ישירה של הממשלה. מה שמראה שניתן להשיג תוצאות על ידי יצירת תנאים מתאימים, וזה יותר יעיל מדיבורים.  בפרט זה היה הרבה יותר יעיל מהוד"לים והותמ"לים של הממשלות הנוכחיות שלא ממש שינו שום דבר.

כשמסתכלים על סלילת כבישים ועל הנחת צינורות, התמונות הן כאלה.  לגבי כבישים, השיא הבלתי מעורער שייך לממשלת רבין: לגבי צינורות, זה יותר מעניין.  בתקופת ממשלת בגין הניחו הרבה יותר צינורות מים.  אבל הפלא ופלא, באותה תקופה הניחו הרבה פחות צינורות ביוב!  היחוד של ממשלת רבין הוא בצמצום הפער בין אספקת מים לפינוי ביוב, עוד אחד מהדברים האלה שצריכים להיות מובנים מאליהם.  לזכותה של הממשלה האחרונה, בשנים האחרונות עושה רושם שהפער ממש חוסל. ומה היתה ההשלכה של כל הפעילות הממשלתית הזו וההוצאות החברתיות הגבוהות? בטח זה גרם לירידה בצמיחה ועליה באבטלה, נכון? אז זהו, שלא.  הנה הנתונים על הצמיחה.  בתקופת ממשלת רבין הצמיחה נשקה ל-7%, הכי גבוה מאז המהפך פרט לשנה אחת בתקופת בועת הדוט-קום וממשלת ברק.  בשנים האחרונות, עם המדיניות הכלכלית מכוונת המגזר העסקי לכאורה, הצמיחה היא חצי מזה. ובאותו הזמן, האבטלה ירדה בצורה חדה, מיותר מ-11% לאזור ה-7%.  הירידה החדה ביותר שהייתה כאן חוץ מהירידה באבטלה שהייתה אחרי המיתון של שנות 1966-7.  במקביל, התעסוקה גדלה ובפרט גדל מספר המועסקים במשרה מלאה. ולסיום תהליך אוסלו והשלכותיו.  הגרף הבא הוא גרסא נוספת של גרף שכבר ציירתי פעם או פעמיים, שמנסה להמחיש את היחסים בין מאורעות שונים לאורך 60+ השנים האחרונות, על רקע המצב הבינלאומי של ישראל והפלסטינאים כפי שהוא משתקף בהכרה מצד מדינות העולם.  מספר המדינות החברות באו"ם מצויין גם הוא בתור נקודת יחוס.  פעולות של ישראל בירוק, של הפלסטינאים בשחור, של האו"ם בחום, ותהליך השלום בכחול. אז הסכמי אוסלו לא נעשו בחלל ריק ומהותם אינה מסתכמת ב"לתת להם רובים".  מי שהתחיל את תהליך השלום ברצינות, והבטיח לפלסטינאים אוטונומיה תוך 5 שנים, הוא כמובן בגין בקמפ דיוויד.  מי שהיה הראשון לדבר איתם פנים אל פנים (אמנם במסגרת המשלחת הירדנית) היה שמיר בועידת מדריד.  שניהם הנהיגו ממשלות ימין מובהקות.  הסיבות לועידת מדריד כללו את האינתיפדה הראשונה ואת מעמדה הלא משהו של ישראל בזירה הבינלאומית: אחרי שערפאת הכריז על עצמאות ב-1988, מספר המדינות שהכירו בו היה שווה למספר המדינות שקיימו יחסים דיפולמטיים עם ישראל.  ועידת מדריד, ולאחריה הסכם אוסלו, שיפרו באופן משמעותי את מעמדה של ישראל, אבל היתרון הזה בהכרה הבינלאומית הלך לאיבוד בשנים האחרונות עם הקיפאון המדיני והקמפיין המוצלח של אבו מאזן באו"ם.  אגב, בגין בשעתו לא הסכים למדינה פלסטינית, וגם רבין לא.  מי שהכריז קבל עם ועדה שהמטרה הסופית של התהליך היא הקמת מדינה פלסטינית היה הנשיא בוש ב-2003 (היו כמובן עוד שאמרו זאת קודם, אבל הוא המשמעותי ביותר בשל מעמדה של אמריקה כבת ברית מובהקת של ישראל).  שרון קיבל את מתווה בוש ובכך הכיר גם הוא באופן לא ישיר בשאיפה למדינה פלסטינית.  לגבי נפגעי טרור עוד אין לי נתונים, כי קשה לאסוף אותם (ניתן למצוא נתונים מאוד כלליים או מאוד מפורטים שקשה לארגן אותם).  אבל גם בלי נתונים מפורטים ברור שהתקופה המדממת ביותר הייתה האינתיפדה השניה, שאותה ניתן ליחס לתסכול ממיסמוס הסכמי אוסלו לא פחות (ולדעתי יותר) ממה שניתן ליחס אותה להסכמים עצמם.  ממשלת רבין והסכמי אוסלו היו ונותרו הפעם היחידה שנתנו כאן צ'אנס אמיתי לתהליך השלום, וניסו להתניע דינמיקה חיובית שתוכל להביא שיפור במצב.  למרבה הצער הקיצוניים משני הצדדים הצליחו להפוך אותה לדינמיקה של פחד ואלימות.

זאת לא התמונה כולה כי ניהול מדינה הוא עניין מסובך.  אבל אפשר לומר שבהרבה מאוד מדדים ממשלת רבין, למרות שכיהנה רק 3 ומשהו שנים, הגיעה להישגים טובים בהרבה מכל ממשלה אחרת בכ-40 השנים האחרונות בתחומי החברה, הכלכלה, והמדיניות הבינלאומית.

יגאל עמיר: 1.
עם ישראל: 0.

מקורות

נתוני התקציב מאתר התקציב הפתוח (בגרסה הישנה, שממנה קל יותר לחלץ מספרים)

נתוני הבינוי של דירות, כבישים, וצינורות מהלמ"ס, משנתונים סטטיסטיים ופרסומים על הבינוי בישראל.

נתוני צמיחה ואבטלה גם מהשנתון הסטטיסטי.

הנתונים על מדינות המקיימות קשרים עם ישראל ו/או מכירות בפלסטין מוויקיפדיה האנגלית, מס' המדינות באו"ם מאתר האו"ם.

הגרעון במחזור שנתי

בנוסף לפרסום הדגל של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הוא השנתון הסטטיסטי לישראל המשמש מקור להרבה מהנתונים שאני מציג כאן, יש עוד מגוון פרסומים בתחומים ממוקדים שונים.  אחד מהם הוא לקט אינדיקטורים כלכליים עקריים, ובו ניתן למצוא בין היתר נתונים על הגרעון הממשלתי (בעקרון יש נתונים על הגרעון גם ישירות באתר החשב הכללי, אבל אלה של הלמ"ס מסודרים ונוחים יותר).  הנתונים האלה ניתנים ברצולוציה של חודשים, כלומר ההפרש בין הכנסות הממשלה להוצאותיה בכל חודש לאורך השנה.  כרגיל אני מעדיף להסתכל על נתונים שנתיים לאורך זמן, ולא על נתונים חודשיים שהם מטבע הדברים רועשים יותר.  אבל כאן צדה את עיני תופעה מעניינת: עשה רושם שהגרעון בדצמבר נוטה להיות גבוה יותר משאר החודשים. האם יתכן שחשבים הם ככל האדם, ונוטים להוציא יותר כסף לקראת סוף שנת התקציב לפני שהכל נגמר?  כדי לבדוק אם זה נכון, שרטטתי את הגרעון לפי חודש בכל השנים שעבורן היו נתונים (מ-1999 עד עכשיו), וגם את הממוצע של כל הנתונים האלה.  התוצאה לפניכם:

אז כן, בדצמבר יש אכן גרעון גבוה בהרבה מחודשים אחרים כמעט תמיד.  אבל בנוסף יש גרעון קבוע גם ביוני, ועודף בינואר.  ההסבר הפשוט של הגרעון בדצמבר הוא כאמור הנטיה הטבעית לדקדק פחות בהוצאות ולבזבז את יתרת התקציב בסוף השנה, כי מה שלא יבוזבז יחזור לאוצר ולא תראה אותו יותר.  העודף בינואר כנראה קשור לזה: אחרי הבזבוזים של דצמבר, יש פחות על מה להוציא.  אבל מה קורה ביוני?  כיוון שלא ידעתי שאלתי את ירון זליכה (לשעבר החשב הכללי וכיום במכללת אונו), והוא הסביר שביוני ודצמבר יש תשלומי ריבית גבוהים, ובדצמבר יש בנוסף גם עוד תשלומים חד-פעמיים, וכולם ביחד — כולל בזבוז יתרת התקציב — גורמים לגרעון החריג.

אבל מעיון בגרף רואים שהגרעון בדצמבר הוא לא תמיד חריג, ופעם אחת אפילו היה עודף.  מעבר לכך, עושה רושם שיש שתי רמות גרעון חריגות ונבדלות זו מזו (בגרף רואים שתי קבוצות של קוים צהובים וביניהן יש רווח, תופעה שלא רואים באף חודש אחר).  ומסתבר שאפשר לאפיין אותן בקלות: הגרעונות הגבוהים יותר קרו בשנים מאז 2008, ואילו בשנים קודמות היו גרעונות נמוכים יותר.  את זה רואים ביתר פרוט בגרף הבא, שמראה את גרעונות דצמבר לאורך השנים:

אז עד 2008 הגרעון הכי גבוה בדצמבר היה כ-8 מיליארד שקל, ומאז 2008 הכי נמוך היה כ-11 מיליארד.  [הערה: הנתונים האלה במחירים שוטפים, בלי תיקון לאינפלציה.  אבל התמונה די דומה גם אם מתקנים לאינפלציה, ואז הגרעון המקסימלי לפני 2008 היה כ-9 מילארד והמינימום אחרי כ-12 מיליארד.]  הגרף מראה גם מי היה החשב הכללי בכל תקופה, ומעלה את השאלה האם יש כאן מדיניות מכוונת.  זליכה טוען שב-2008 היתה נסיגה בצמיחה (בגלל המשבר העולמי) וכתוצאה ממנה עליה בגרעון ושינוי מדיניות שהתבטא בעליה בתקציב.  אם זה באמת העניין, אז הגרף שלנו מראה שהעליה הזו בתקציב לא נוצלה כראוי, וכתוצאה בזבוזי סוף השנה גדלו בעוד כ-5 מיליארד שקלים מעבר למה שהיו קודם לכן.

מקורות

כאמור הנתונים באים מלקט האינדיקטורים הכלכליים העיקריים של הלמ"ס, טבלה 6 — הכנסות והוצאות של הממשלה כולל אשראי נטו.  כדי להשיג מידע על שנים שונות היה צורך לעיין בלקטים רבים, כי כל אחד מכיל מידע על השנתיים האחרונות בלבד.  במקרים שנתקלתי בנתונים שונים עבור שנה מסויימת השתמשתי בעדכניים יותר.