סבירות: הכלל שמאחורי החוקים

לפי סקר בכאן חדשות רק שליש מהישראלים מבינים מה זה "עילת הסבירות". והאמת, באופן מעשי עד כה עילת הסבירות לא הייתה מרכיב מרכזי או חשוב במיוחד במערכת החוק והמשפט בישראל. אז איך המאבק סביב ביטול עילת הסבירות הפך למוקד שמבעיר את המדינה?

העיסוק שלי במדעי המחשב די לא קשור למה שאני כותב כאן כרגיל. אבל לעיתים נדירות הוא מאפשר פרספקטיבה שונה על מה שקורה מסביב. ביטול עילת הסבירות הוא מקרה כזה.

אז מה הקשר?

בשנת 2001 קבוצה של 17 מפתחי תוכנה נפגשו בחור נידח ביוטא לדון איך צריך לפתח פרויקטי תוכנה גדולים. התוצאה הייתה המנשר האג'ילי (Manifesto for Agile Software Development). בדיעבד, די מדהים שזה היה כזה חידוש, ושלא רק שאף אחד לא ניסח את זה קודם, זה היה ממש נגד הדוגמה.

מה הם בעצם אמרו? בהתבסס על הניסיון המצטבר שלהם בפרוייקטי פיתוח תוכנה גדולים בכל העולם, הם הגיעו לתובנה שקשה מאוד ובעצם די בלתי אפשרי להגדיר את הדרישות מפרויקט גדול בצורה מלאה מראש. קודם כל כי זה מאוד מורכב. בנוסף תמיד קורים דברים שלא נצפו מראש, או שיש אי הבנות לגבי פרשנות של סעיפים, או שהמצב משתנה. לכן פרויקטים שמתבססים על תכנון קשיח שבו מנסים להגדיר הכל מועדים לכישלון, ולרוב גם לכישלון יקר להחריד. בהרבה מקרים שלב התכנון עצמו לוקח שנים, ואם אחר כך מממשים את התוכניות באדיקות מסתבר שרובן בעצם לא מלאות ולא מסתדרות זו עם זו ולא באמת מה שהלקוח צריך.

דוגמה מקומית עדכנית יחסית היא פרויקט תבל לחידוש מערכת המיחשוב של הביטוח הלאומי. הפרויקט יצא לדרך בשנת 2009 עם תכנון לחדש 31 מערכות בתקציב של 477 מיליון שקל. בתאריך היעד אחרי עשור היה מימוש חלקי של רק 5 מערכות, והעלות המצטברת הייתה כבר 755 מיליון.

בחיי היום-יום מוצאים הד לבעיה הזו בצורך בעורכי הדין. מצד אחד זה בא לידי ביטוי בניסיון לנסח חוזים שיכסו את כל הפינות. מצד שני יש את הליטיגציה על חוזים שבדיעבד מסתבר שלא באמת מכסים הכל. ובהחלט קורה שלשני הצדדים יש טיעונים מאוד משכנעים, למרות שהם סותרים זה את זה. זה הגיע גם לתרבות הפופולרית, למשל בקומדיה על הקושי להגדיר נכון את 7 הבקשות שהשטן נותן לך (או במקרה של הסרט, נותנת לך) בתמורה לנשמתך, או בקומדיה אחרת על עו"ד שהצליח לנסח הסכם ממון יחודי שאין בו פרצות (באופן אירוני הגירושין של כוכב הסרט ג'ורג' קלוני עלו לו מאות מליוני דולרים).

בהקשר שלנו, הטיעון הוא שכיוון שאי אפשר לנסח חוקים שמכסים את כל מה שעלול לקרות, עדיף לא לנסות. צריך כמובן לנסח את העקרונות, ולהגדיר נוהלים, ולקצוב עונשים, וכו'. אבל זה חסר תוחלת לנסות לפרט את כל המקרים הפרטיים שיכולים לקרות ואת כל צרופי הנסיבות שיכולות לחול. אם עושים את זה נוצר בליל סמיך של מיקרו-כללים שלא באמת פותרים את הבעיה ויכולים אפילו לכלול סתירות פנימיות.

הפתרון החלופי הוא עילת הסבירות. במקום לפרט את כל הכללים שמכתיבים את התהליך, בודקים קודם כל את התוצאה הסופית. והתוצאה הסופית צריכה להיות סבירה בתנאי המקרה. אפילו אם הלכנו באדיקות לפי הכללים, זה שהגענו לתוצאה לא סבירה אומר שהיה שם פגם. עילת הסבירות היא הכלי שמחלץ אותנו מרודנותם של נוסחים חוקיים שלא נועדו ולא יכולים להתמודד עם מקרי קצה וסיבוכים שונים ומשונים שקורים בעולם האמיתי. הדרישה לסבירות התוצאה היא מעיין חוק על שנמצא מעל כל החוקים, למרות שהוא בעצם לא חוק.

לכן כל כך חשובה גם הוועדה לבחירת שופטים. מישהו הרי צריך להפעיל את עילת הסבירות ולהחליט מה סביר, והמישהו הזה זה השופטים. והציבור צריך לתת אמון בשיקול הדעת של השופטים. לכן קריטי שהשופטים — שבכוחם להפעיל את עילת הסבירות — יהיו ערכיים ועצמאיים. אבל זאת גם נקודת התורפה של כל הסיפור. הכל מתבסס על ההנחה שיש שותפות ערכים בסיסית. אם אין הסכמה על ערכים משותפים לא תהיה הסכמה על הפעלת עילת הסבירות.

מהבחינה הזו המשבר הנוכחי הוא בסך הכל ביטוי בולט יותר מהרגיל של משבר מתגלגל שנמצא איתנו מראשית ימי המדינה. הוא מתכתב ישירות עם הכנסת הראשונה, שלא הצליחה להתמודד עם הנושאים הרגישים של יחסי דת ומדינה, ולכן לא חוקקה חוקה כפי שנקבע בהצהרת העצמאות. בהמשך, זה מתכתב עם הכישלונות של כל הניסיונות להעביר חוקי זכויות אזרח מקיפים.

זה גם מחדד מה ההבדל בין הממשלה הנוכחית לכל אלה שקדמו לה. נגזר עלינו לחיות ביחד במדינה שסובלת מחוסר הסכמה בסיסי בנוגע לערכי יסוד. במצב כזה יש שתי גישות אפשריות. כל הממשלות עד כה בחרו לנסות לפשר על המחלוקות, ולהימנע מעימות כולל. לא בחירה ביהודית או לחלופין בדמוקרטית, אלא יהודית ודמוקרטית, אפילו אם זה לא לגמרי מוגדר ולא לגמרי מסתדר. הרבה פעמים התוצאה לא הייתה אסתטית, אבל היא איפשרה לנו להמשיך לקיים מדינה מתפקדת בצורה סבירה למדי. זה פעל בין היתר כי רוב הזמן ניסו להתנהל במסגרת הסביר. כתוצאה לא היה צורך להשתמש הרבה בעילת הסבירות כדי לבטל החלטות בלתי סבירות.

אבל שימו לב שהרעיון של עילת הסבירות מניח בתור בסיס שיש רצון טוב וכוונה לנהל את המדינה באופן סביר ולטובת הכלל. הממשלה ה-37, בראשות בנימין נתניהו וברוחם של יריב לוין, בצלאל סמוטריץ', ואיתמר בן-גביר, בחרה בגישה ההפוכה: להביא את הדברים לכדי פיצוץ. ביטול עילת הסבירות הוא סימפטום לדרך ההתנהלות שלהם, אבל הוא רק פרט טכני. בראייה היסטורית מה שהם באמת עשו זה להכריז שנגמר הניסיון לפסוח על שתי הסעיפים, ומעכשיו יש העדפה מוחלטת של היהודית על הדמוקרטית. ולא סתם יהודית, אלא יהודית מאותו זרם משיחי שהביא את חורבן בית שני ואלפיים שנות גלות.

והם גם לא רוצים לאפשר לאף אחד לשאול האם זה סביר.

כמה רשויות יש כאן בעצם?

בהפגנה מול הכנסת ביום שני הייתה קבוצת מפגינים ששרה "לארץ שלי שלוש רשויות", על משקל "לכובע שלי שלוש פינות". הם לא מעודכנים. בישראל של לפני ההפיכה המשטרית אומנם יש שלוש רשויות באופן פורמלי, אבל באופן מעשי הדמוקרטיה הישראלית עברה תהליך ארוך ויסודי של ביטול כוחה של הרשות המחוקקת ובליעתה בתוך הרשות המבצעת. כך שבעצם נשארו רק שתיים. זו אחת הסיבות שחשוב לשמור על עצמאות הרשות השופטת, ושמתייחסים אליה בתור החסם האחרון בפני שלטון אוטוריטרי.

הנה כמה נתונים המדגימים זאת.

הדוגמה המובהקת ביותר לכוחה הדורסני של הרשות המבצעת הוא חוק ההסדרים. חוק ההסדרים נולד במסגרת התוכנית הכלכלית של שנת 1985, שסיימה באיבחה אחת את המשבר האינפלציוני של אמצע שנות ה-80 (כיום זה נשמע דמיוני, אבל בשנת 1984 ראש הממשלה מנחם בגין ושר האוצר יורם ארידור הובילו את המשק להיפר-אינפלציה של 445%). במסגרת התוכנית הכלכלית הזו החוק היה מוצדק, ובעצם זה היה חוק ממוקד ומידתי – כולו 13 עמודים.

אבל מאז הוא הלך וגדל, במיוחד בכל פעם שנתניהו נכנס לתפקיד חדש ורצה להעביר רפורמות (נשמע מוכר?). החוק האחרון, שנכתב על ידי ממשלת בנט אחרי שנתיים של משבר שלטוני וחוסר תקציב, התעלה על כל מה שנתניהו עשה, והגיע ללא פחות מ-425 עמודים. הרעיון הוא שהחוק כולל ערב רב של נושאים שהממשלה מעוניינת בהם, ומצביעים על כולם ביחד כמקשה אחת, מה שלא מאפשר לחברי הכנסת לבחור במה הם תומכים ובמה לא. יתרה מכך, החוק מועבר ביחד עם חוק התקציב, כך שאם לא יעבור הממשלה תיפול. אז הוא תמיד עובר.

אז מה חברי הכנסת עושים בשאר הזמן? כיוון שאין להם איך להשפיע באמת, הם מגישים אלפי הצעות חוק פרטיות. לרוב המכריע של הצעות החוק האלה אין סיכוי להתקבל ולהפוך לחוקים, אבל אולי הם יזכו את המציעים בכותרת בעיתון או בכמה נקודות במרכז המפלגה. כשזו המטרה ההצעות הן לפעמים די הזויות. מצד שני חלק קטן הן הצעות רציניות, וחלקן אפילו הופכות לחוקים. אבל זה כפוף בעצם לאישור מוקדם בוועדת שרים לחקיקה, שמורכבת כמובן משרי הממשלה. בוועדה הזו, בראשות שר המשפטים, מחליטים באיזה הצעות חוק הקואליציה מוכנה לתמוך. מה שהממשלה לא תאשר מראש לא יעבור.

מה עוד הכנסת יכולה לעשות? אחד הכלים המשמעותיים לביקורת על הממשלה הוא הצורך באישור של ועדת הכספים כדי לבצע העברות תקציביות. התקציב עצמו מועבר כמו שהממשלה רוצה, כי אם לא אז הממשלה תיפול (כל הוויכוחים והמאבקים על התקציב שממלאים את החדשות הם בעצם מאבקים בתוך הקואליציה, לא ביקורת עצמאית של הכנסת). אבל במהלך השנה צריך לפעמים לבצע שינויים ועדכונים. השינויים האלה לא עולים להצבעה במליאת הכנסת אלא רק בוועדת הכספים. סתיו שפיר, כשהייתה חברת כנסת חדשה, גילתה שיש שם כל מיני העברות שונות ומשונות, ובנתה קריירה על חשיפתן. ומסתבר שגם כאן בעצם המידע האמיתי מוסתר, וחברי הכנסת מאשרים את ההעברות שהממשלה רוצה.

הפעם האחרונה אולי שבה הרשות המחוקקת עמדה על שלה בפני הרשות המבצעת הייתה בכנסת העשירית, במרץ 1984. יושב ראש הכנסת מטעם הליכוד, מנחם סבידור, הקשיב לנאום חוקתי מעמיק של אמנון רובינשטיין מסיעת שינוי, והחליט שהצבעת אי-אמון שיזמה האופוזיציה תהיה גלויה – בניגוד לעמדת הקואליציה שאליה השתייך סבידור עצמו, שהעדיפה הצבעה חשאית. התוצאה הייתה שבבחירות הבאות הוא הודח מרשימת המועמדים של מפלגתו.

מקורות

נתוני חוק ההסדרים מספירת מספר העמודים בכל חוק כפי שהם מופיעים באתר החקיקה של הכנסת.

מספר הצעות החוק והחוקים שהתקבלו בכל כנסת גם מאתר החקיקה של הכנסת. יש גם חוקים ביוזמה של ועדות הכנסת, אבל הם כל כך מעטים שלא רואים אותם בגרף.

"רק לא ביבי" מהסוג השלישי

[טור דעה שעלה בדה מרקר בגרסה מקוצרת במקצת]

תומכי ראש הממשלה לשעבר בנימין נתניהו מרבים לטעון שהאג’נדה של המתנגדים שלו מסתכמת בביטוי "רק לא ביבי". כאילו ההתנגדות לנתניהו היא ממניעים פרסונליים בלבד, ואין בה שום מהות.

אבל הטיעון הזה רחוק מן האמת. אם מנתחים את הסיבות להתנגדות לחזרתו של נתניהו לעמדת כוח, אפשר להבחין בלא פחות משלושה סוגי טיעונים ענייניים נגדו.

הסוג הראשון הוא טיעונים בנוגע לסדרי העדיפויות ולמדיניות שנתניהו מקדם. אלה טיעונים מהסוג שאמור להיות בליבה של כל מערכת בחירות. והם לא יחודיים לנתניהו: הם תקפים באותה מידה לגבי כל מי שחולק את עמדותיו של נתניהו בנושאים שונים. למשל, מי שמתנגד למפעל ההתנחלויות וחושש מסיפוח השטחים ומהפיכתה של ישראל למדינת אפרטהייד דו-לאומית, יתנגד לנתניהו בתור ראש ממשלה – וגם למפלגת הליכוד באופן כללי ולמפלגות אחרות בימין. כך גם מי שמתנגד לגישה הכלכלית של שוק חופשי לכאורה שמסתמך על תאגידים וטייקונים, ומעדיף את הגישה של מדינת רווחה שמספקת שירותים לתושבים.

מעבר לנושאים אידאולוגיים, יש מגוון גדול של נושאי מדיניות קונקרטיים יותר שנתניהו קידם ומבטיח להמשיך לקדם. למשל מיסוד הפטור מגיוס לבני ישיבות, שבפועל הוא בעצם הפרדה בין דם לדם, והמשך השלטון החרדי בחיי האישות של כלל האזרחים היהודים. ויש דברים שהם לא מדיניות רשמית אבל כך יוצא, למשל ההידרדרות המתמשכת בנוגע להדרת נשים מהמרחב הציבורי. גם התנגדות שמתבססת על כישלונותיו של נתניהו בתקופה הארוכה שהיה ראש הממשלה היא התנגדות עניינית. למשל התנגדות לנתניהו בגלל אחריותו ליוקר המחיה המאמיר, ובפרט בגלל הכשלון המתמשך בבלימת העלייה במחירי הדירות. או בגלל הטיפול הלקוי בעצמאים במהלך משבר הקורונה.

הסוג השני הוא טיעונים הנוגעים לאופן שבו נתניהו ניהל את ענייני המדינה: לא המהות אלא השיטה. אלה יכולים להיחשב טיעונים פרסונליים, כי מדינאים אחרים יכולים לקדם את אותה המדיניות בצורה אחרת. אבל בו בזמן הם גם טיעונים ענייניים, ככל שהם נוגעים לניהול המדינה – כולל התייחסות לערכים שראוי שהמדינה תתנהל לאורם. דוגמאות בולטות לטיעונים מהסוג הזה נוגעות לאישומים שעליהם נתניהו עומד לדין. למשל החלטות על רגולציה בשוק התקשורת שלא נועדו לשפר את התחרות ואת רמת השירות, אלא לצ’פר את בעלי בזק כדי שיפעילו את השפעתם לצורך פרסום אוהד באתר וואלה. או קבלת החלטות בעלות השלכות דרמטיות על הביטחון והתקציב, למשל רכישת צוללות נוספות ואישור למכירת צוללות מתקדמות למצרים, לא רק בלי לדון עם הגורמים המוסמכים (שר הביטחון, הרמטכ”ל, ועוד) אלא אפילו בלי לידע אותם.

שימו לב שיש הבדל בין טיעונים כאלה לבין טיעונים פרסונליים שאינם ענייניים. למשל הטיעון שנתניהו הוא נהנתן שאוהב לעשן סיגרים יקרים בעוד רעיתו לוגמת שמפניה ורודה הוא טיעון פרסונלי שאינו קשור לניהול ענייני המדינה. הוא הופך לטיעון רלוונטי רק כשהסיגרים והשמפניה הם מתנות מאינטרסנטים, וקיים חשש לעיוות מערכת השיקולים של ראש הממשלה כתוצאה מקבלתם.

טיעונים אידאולוגיים נגד מועמדים וטיעונים בנוגע להתנהלות לא ראויה ואפילו שחיתות הם חלק מכל מערכת בחירות ברחבי העולם. אבל כשדנים בנתניהו, וגם בכמה מנהיגים אחרים בעולם כמו נשיא ארה"ב לשעבר דונלד טראמפ, עולים גם טיעונים מסוג שלישי. הטיעונים האלה לא עוסקים במדיניות ובהתנהלות, אלא בהרס המארג הפוליטי והחברתי של המדינה. בגרימת נזק מכוון לתשתית הארגונית ולרשויות השלטון הנחוצות לשם קיום מדינה מתפקדת.

טיעונים כאלה מלווים מטבע הדברים ברגשות חזקים, ומעלים את ההתנגדות לנתניהו לליגה אחרת. אבל במקרים רבים קשה לזהות ולנסח אותם בברור. הסיבה היא שהם עוסקים בנושאים שלא אמורים לעלות בכלל במסגרת של מערכת בחירות. מערכת בחירות מניחה מסגרת מוסכמת של כללים, נוהלים, ואמון הדדי, ואילו נתניהו וטראמפ פועלים להרס המסגרת הזו.

כדי להסביר על מה מדובר אני רוצה להציג שתי אנלוגיות ממערכות מחשבים, ובפרט מהטכנולוגיה שנמצאת בבסיס של רשת האינטרנט. לכאורה תחום רחוק מפוליטיקה ובחירות, אבל הניתוק הזה יעזור להבין איך נבנית מערכת מתפקדת.

הדוגמה הראשונה היא איך מוצאים כתובות של שרתים ברשת האינטרנט. למשל שורת הכתובת של הבלוג הזה היא netunim.wordpress.com. זה בכוונה כתוב בצורה שבני אדם יכולים להבין. אבל איך הדפדן שלכם מוצא את השרת של וורדפרס כדי לקבל ממנו תוכן? בשביל זה צריך להמיר את הכתובת netunim.wordpress.com למה שנקרא "כתובת IP”. ההמרה הזו מתבצעת באמצעות היררכיה של שרתי שֵמות. קודם כל פונים לשרת של com. השרת הזה מכיר את כל החברות הרשומות בשם המתחם com, וממנו אפשר לקבל את הכתובת של שרת השמות המקומי של wordpress.com. כעת נפנה לשרת השמות הזה כדי לקבל את הכתובת של netunim.wordpress.com, וממנו כבר נוכל לקבל את התוכן שאנחנו רוצים לקרוא.

אבל כל התהליך הזה התחיל בפנייה אל שרת השמות של com. איך יודעים מה הכתובת שלו? מסתבר שכל תרגום הכתובות של רשת האינטרנט העולמית מבוסס על 13 כתובות של שרתי "שורש", שמכירים את כל שמות המתחם העליונים (כמו com, org, edu וכו’), ומהם התרגום מתחיל. 13 הכתובות האלה הוגדרו כחלק מהגדרת פרוטוקולי התקשורת של רשת האינטרנט, והן מוטבעות מראש בכל דפדפן. ושרתי השורש האלה חייבים להיות אמינים, ולכן הם נעולים במרתפים מאובטחים במקומות שונים בעולם. כי אם מישהו "גונב" שרת כזה הוא יכול לשנות את המיפויים של כתובות אינטרנט, ולהפנות את כל התעבורה שמגיעה אליו לשרתים מזויפים.

הדוגמה השנייה היא איך מזהים אתרים ברשת בצורה מאובטחת, למשל כדי לוודא שמה שאתה חושב שהוא האתר של הבנק שלך הוא באמת האתר של הבנק שלך ולא מתחזה. כשאתה מתקשר לבנק שלך, צריך להצפין את התעבורה כדי שאף אחד לא יוכל לצוטט לה, למשל כדי לגלות מה הסיסמא שלך. אז לפני התחלת התקשורת הדפדפן שלך והשרת של הבנק מנהלים דו-שיח קצר שבו האתר מזדהה והם מסכימים על איך לבצע את ההצפנה.

אבל איך בעצם האתר מזדהה? כדי להזדהות האתר שולח לדפדפן תעודה מוצפנת (certificate) שמכילה פרטים עליו. הדפדפן מפענח את ההצפנה ומקבל את הפרטים, ואז הוא יכול ליצור ערוץ מוצפן חדש מול האתר. אבל איך הדפדפן יכול לפענח את ההצפנה של התעודה? התשובה היא שיש כמה עשרות חברות שמספקות שירותי הצפנה כאלה, ואחראיות לכך שהתעודות שהן מנפיקות הן אמינות. כל דפדפן מגיע כשמפתחות ההצפנה של החברות האלה מוטבעים בו מראש. אם הוא מצליח לפענח את ההצפנה של התעודה עם מפתח של אחת החברות האלה, הוא מאמין שהחברה אכן בדקה ושהתעודה אכן אמינה.

מה שמשותף לשתי הדוגמאות הנ"ל הוא שאין פתרון קסם. צריך להתחיל מאיזשהו עוגן שכולם מסכימים עליו מראש ומאמינים בו, ואז, בהינתן העוגן הזה, אפשר להרחיב את התשתית ולספק שירותים לכל העולם. בלי עוגן האמון הזה שום דבר לא היה עובד.

הטיעון שלי הוא שאותו דבר קיים במערכת הפוליטית. יש במדינה כמה רשויות וגופי שלטון שאחראים על היבטים שונים בניהול המדינה. אבל כדי שהם יוכלו לתפקד צריך אמון והסכמה על כך שהם אכן הגורמים המוסמכים. מעבר לכך צריך גם למנות אנשים לתפקידים השונים, וצריך אמון בכך שהם ראויים לתפקיד ומבצעים אותו כראוי ללא שיקולים זרים. בלי אמון כזה לא תהייה הסכמה בנוגע למה שהם עושים והמערכת השלטונית לא תוכל לתפקד.

הטיעונים מהסוג השלישי נגד נתניהו הם אם כן טיעונים שנוגעים לפגיעה מתמשכת ומכוונת שלו באמון בגופי השלטון. אלה פעולות שנועדו לרתום את כל מנגנוני המדינה לצרכיו האישיים, על חשבון ניהול המדינה לטובת האזרחים. זה שונה מפעולות לשינוי שיטת המשטר, או מבנה גופי המשטר, שהם שינויים שמותר לשאוף אליהם ואפשר לדון בהם. אלה פעולות שמשנות את הבסיס שמאפשר למשטר כלשהו להתקיים בכלל.

הכלים העיקריים שמשמשים לפגיעה באמון הם זריעת מיסאינפורמציה, האשמות, ופחד. זה לא קשה כמו שזה נשמע, כי רוב האנשים לא באמת יודעים מה בדיוק גופי השלטון השונים עושים, ואיך הם עובדים, ולמה הם עובדים כך ולא אחרת. אז קל לזרוע ספק ולטעון שהם מושחתים. ובאופן כללי קל יותר להרוס מאשר לבנות, ואחרי שהספק נזרע קשה לעקור אותו.

דוגמה אחת היא הספק שנתניהו זרע לגבי תפקוד הפרקליטות. לטענתו הפרקליטות רודפת אותו ומנסה להפליל אותו ללא הצדקה. והוא דרש בין היתר שהפרקליטות תהיה נתונה לביקורת של גוף חיצוני ועצמאי. אנשי הפרקליטות התנגדו, מה שמיד מחשיד אותם שיש להם מה להסתיר. אבל הסיבה האמיתית הייתה שאם יוצרים גוף חיצוני חדש שיפקח על הפרקליטות, צריך למנות אנשים לגוף הזה, ומי שימנה אותם תהיה כמובן הממשלה שבאותו הזמן הייתה בראשות נתניהו.

כך נוצר מצב שבו לכאורה יש שני נרטיבים אפשריים: לפי נתניהו הפרקליטות רודפת אותו, ולפי הפרקליטות יש חשש שנתניהו ינצל את כוחו למינוי מפקחים מטעמו שימנעו מהם לעבוד. לאזרחים אין באמת כלים לשפוט. אבל הנזק לפרקליטות כבר נעשה. זרע הספק נזרע.

אותו דבר נעשה כדי להכתים את מערכת המשפט, ובפרט את בית המשפט העליון. מאשימים את בית המשפט העליון שהוא אקטיביסט, ושהוא מטיל את מרותו על הכנסת הנבחרת בלי סמכות. האמת היא שבית המשפט בעצם מאוד פורמליסטי ושמרן, כפי שהודגם למשל בפסיקה פה אחד שנתניהו יכול להיות מועמד בבחירות למרות המשפט שמתנהל נגדו. בית המשפט מרשה לעצמו החלטה שנויה במחלוקת רק במקרים קיצוניים שבהם החוק חסר, בין היתר בגלל הרגישות למעמדו בציבור. אבל זה לא עוזר לו. התפיסה הציבורית היא כבר שהוא מוטה.

כלי חשוב נוסף ששימש את נתניהו לחבלה במנגנוני המדינה הוא מינוי של נאמניו האישיים לתפקידי מפתח, על חשבון מינויים מקצועיים ראויים (בדיוק מה שבפרקליטות חששו מפניו). טענות כאלה נשמעו למשל הן בנוגע למינויים של שרים בממשלה (למשל מירי רגב כשרת התרבות או אמיר אוחנה כשר המשפטים) והן בנוגע לפקידים בכירים (למשל מתניהו אנגלמן כמבקר המדינה, שהצהיר לפני מינויו שמה שחשוב לו הוא "ביקורת בונה ולא חיפוש אשמה”).

הדוגמה המשמעותית ביותר היא כנראה היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט. היועמ"ש עומד בראש התביעה ולכן אחראי גם על תביעות נגד פוליטיקאים מכהנים. אבל הוא גם ממונה על ידם. זה גורם לאפשרות של שחיתות, כפי שקרה למשל בשערורית בר-און/חברון. מקרה מנדלבליט מדגים שאולי זה קרה שוב. הוא מונה למרות התנגדויות למעבר ממשרת האמון של מזכיר הממשלה – בלי תקופת צינון – ישר לתפקיד היועמ"ש, וגמל בסגירת תיקים, השהיית חקירות, ובמקרה הצוללות אפילו בהצהרה מראש חסרת תקדים על חוסר חקירה וסירוס ועדת החקירה שהוקמה בסופו של דבר.

מעבר לכך, אולי ההשפעה הגדולה ביותר של נתניהו על מצב המדינה, ומה שיכתיב את המורשת שלו לאורך זמן, הם ליבוי השנאה והפלגנות. במשך שנים היא ביסס את המשך שלטונו על פילוג ופגיעה בלכידות החברתית, תוך טיפוח עוינות ואיבה בין קבוצות באוכלוסייה באמצעות הפצת פייק ניוז והסתה. במדינה שמורכבת מראש ממגזרים שונים בעלי ערכים שונים, זו התנהלות שעלולה להביא לידי סכנה קיומית.

הפתרון החלקי שמנסים להציע הוא לתקן את החוקים, ובראש ובראשונה להעביר את "חוק הנאשם", שלפיו נאשם בפלילים לא יוכל לכהן כראש הממשלה. אבל חוק יסוד כזה הוא בעצם פחות טוב מחוק יסוד שאין בו את הסעיף הזה. עצם הצורך להכניס את הסעיף כבר מפחית מהאמון במוסדות המדינה, ומעודד פרוש מצמצם שלפיו מה שלא נאסר בפירוש הוא מותר. ולא קשה לדמיין מצבים כאלה, כמו למשל מינוי "קוף" לתפקיד הפורמלי כשבעצם מי שאסור למנות ממשיך להיות השליט בפועל. זה כבר קרה ברוסיה ויכול לקרות בכל מקום. אין אפשרות לנסח חוק שיכסה את כל המעקפים מראש, ותמיד קיימת הסכנה שלמרות הכוונות הטובות שינוי החוקים יגרום להרעה במצב במקום לשיפור. אין תחליף לאמון בין העם לפוליטיקאים ולאמון בין הפלגים השונים שבאופן בסיסי כלשהו כולנו ביחד.

וזה הנזק האמיתי של נתניהו. הוא הרס את האמון הזה באופן סיסטמטי לאורך שנים, והוא ממשיך לעשות את זה גם כעת. לא ברור אם ואיך אפשר לשקם אותו.

על דמוקרטיה ושחיתות

לאחרונה פורסמו נתוני 2021 של שני מדדים שמשווים את מצב מדינות העולם: מדד הדמוקרטיה של יחידת המחקר של האקונומיסט (שבועון מוביל בנושאי כלכלה ופוליטיקה), ומדד תפיסת השחיתות של ארגון "שקיפות בינלאומית". למרות שמדובר במדדים לדברים שונים, מעניין להשוות אותם אחד לשני.

מדד הדמוקרטיה מבוסס על 60 שאלות שמחולקות ל-5 קטגוריות. כל שאלה יכולה לתרום נקודה אחת לציון, וחלקן גם חצי נקודה, כדי לאפשר התייחסות ל"שטחים אפורים" שבהם אין מידע מובהק. הסקלה היא 0 עד 10. את המידע אוספים מחוות דעת שת מומחים ומסקרי דעת קהל. בפוסט הקודם כתבתי על השוואה בין ישראל למדינות אחרות בהתבסס על הציונים בשתיים מ-5 הקטגוריות: זכויות אזרחיות ומעורבות פוליטית של הציבור.

מדד תפיסת השחיתות מבוסס על הדעות של אנשי עסקים ומומחים למדינות שונות, כפי שהם באים לידי ביטוי בפרסומים של 12 גופים. הגופים האלה כוללים גופים כלכליים כמו הבנק העולמי והפורום הכלכלי העולמי, גופי מחקר כמו יחידת המחקר של האקונומיסט, וארגונים שונים כמו "פרידום האוז" האמריקני. הערכות השחיתות של כל הגופים האלה נאספות ומנורמלות סטטיסטית (חיסור הממוצע, חלוקה בסטיית התקן, והתאמה לסקלה של 0 עד 100). הנירמול הזה מאפשר לשלב הערכות שונות ולהשוות את התוצאות משנה לשנה. הציון של כל מדינה הוא הממוצע של הציונים שגופים שונים העניקו לה. לא כל הגופים מדרגים את כל המדינות, וצריך לפחות 3 ציונים כדי להיכלל במדד הסופי. בסקלה היא ש-0 מייצג שחיתות מקסימלית ו-100 מייצג טוהר מלא; אני מציג בגרף סקלה הפוכה כי כשמדובר במדד לשחיתות יותר אינטואיטיבי שערכים גבוהים ייצגו שחיתות גבוהה.

אז אחרי כל ההקדמות האלה, הנה התוצאות של הקשר בין ציוני מדד הדמוקרטיה לציוני מדד השחיתות. כל מדינה מיוצגת על ידי דיסקית, שהמיקום שלה נקבע לפי ערכי שני המדדים: המיקום האופקי מייצג את מדד הדמוקרטיה, והאנכי את מדד השחיתות. הגודל של הדיסקית משקף את גודל האוכלוסייה במדינה. זה מאפשר לראות לא רק את פיזור המדינות בצירים של דמוקרטיה ושחיתות, אלא גם לקבל הערכה על איזה חלק מהאנושות חי בתנאי דמוקרטיה ושחיתות שונים. הצבע של הדיסקיות משקף את היבשת, ומראה גם איפה הם גרים.

מה שרואים מיד הוא שיש קשר הפוך בין רמת הדמוקרטיה לבין רמת השחיתות: בגדול, ככל שמדינה דמוקרטית יותר, רמת השחיתות בה – לפי המדד הזה – נמוכה יותר. אבל זה לא קשר ישיר ורציף. ניתן לחלק את המדינות לשני צברים. במדינות פחות דמוקרטיות, אלה שבחלק העליון של הגרף, השחיתות די גבוהה, ויורדת רק קצת כשהמדינה נהיית יותר דמוקרטית. במדינות היותר דמוקרטיות, אלה שבצד ימין למטה, השחיתות נמוכה, ויורדת בחדות כשהדמוקרטיה משתפרת. אנחנו בקבוצה היותר דמוקרטית, אבל יחסית למעלה ומשמאל בה, כלומר בקצה הפחות דמוקרטי והיותר מושחת.

חשוב גם לציין שיש הפרדה חדה בין שתי הקבוצות: מדינות עם מדד דמוקרטיה קטן מ-7.5 הן בקבוצה הראשונה, ומדינות עם מדד גדול מ-7.5 בשנייה. זה קרוב לגבול בין "דמוקרטיות מלאות" לבין "דמוקרטיות פגומות" שמשמש לסיווג לפי מדד הדמוקרטיה: הגבול הזה מבחין בין ערך מדד גבוה מ-8 לעומת קטן מ-8.

החריג הבולט לתמונה הזו היא סין: היא מסווגת כמדינה אוטוריטרית שרמת הדמוקרטיה בה נמוכה, אבל רמת השחיתות בה פחותה ממה שרואים במדינות אוטוריטריות אחרות. ואם משווים לנתונים משנים קודמות, השחיתות בסין גם במגמת ירידה קלה. וברוח הזמן, מעניין גם לראות את היחס בין אוקראינה לרוסיה. ההבדל העיקרי הוא במדד הדמוקרטיה, שמסביר למה האוקראינים לא רוצים להסתפח לרוסים (מעבר לכך שהם פשוט לא רואים את עצמם כרוסים). אבל מצד שני, גם להם יש עוד הרבה לאן להתקדם במימד השחיתות.

מקורות

נתוני מדד הדמוקרטיה מהאתר של EIU.

נתוני מדד תפיסת השחיתות מהאתר של CPI.

נתוני אוכלוסייה ויבשות מ-Our World in Data.

כמעט דמוקרטיה מלאה

מחלקת המחקר של האקונומיסט פרסמה את מדד הדמוקרטיה לשנת 2021. עברו 4 שנים מאז הפעם האחרונה שהסתכלתי על זה , אז חשבתי שראוי לראות מה השתנה. מסתבר שבגדול בכל העולם יש הידרדרות מסוימת אבל ישראל דווקא משתפרת. כל כך שאנחנו ממש על הסף לעבור מסיווג של "דמוקרטיה פגומה" לסיווג של "דמוקרטיה מלאה". הנה הגרף.

כפי שאפשר לראות, המדד הזה מורכב מחמישה רכיבים:

• תהליך הבחירות ופלורליזם. האם הבחירות חופשיות והוגנות? האם יש זכות בחירה לכל? האם יש איומים על הבוחרים? האם לאופוזיציה יש סיכוי בכלל?
• תפקוד הממשלה. האם לרשות המחוקקת יש מעמד עליון? האם הממשלה חופשית מהשפעות חיצוניות, למשל של הצבא או גופים כלכליים ודתיים? האם יש שחיתות? האם יש שקיפות?
• מעורבות פוליטית של הציבור. מהו אחוז ההצבעה? האם יש נכונות להשתתף בהפגנות?
• התרבות הפוליטית. עד כמה יש תמיכה בדמוקרטיה? כמה מהציבור שואפים למנהיג חזק שיכול לעקוף מנגנונים דמוקרטיים?
• חירויות אזרחיות. האם יש חופש ביטוי והפגנה? האם יש חופש דת? האם יש שוויון בפני החוק?

בסך הכל יש 60 שאלות כאלה בכל התחומים ביחד. הנתונים נאספים מחוות דעת של מומחים ומסקרי דעת קהל. כל שאלה יכולה לתת נקודה אחת אם המצב טוב, חצי נקודה אם ככה ככה, או אפס אם המצב רע. בכל תחום מסכמים את הנקודות ומנרמלים לטווח של 0 עד 10 (כי בתחומים שונים יש מספר שונה של שאלות). המדד הסופי הוא ממוצע פשוט של הציונים ב-5 התחומים.

כשמסתכלים על הרכב הציונים שלנו, רואים שיש לנו ציונים גבוהים במעורבות פוליטית של הציבור ובתהליך הבחירות. בתחומים האלה אנחנו ממש דמוקרטיה. הציונים על תפקוד הממשלה והתרבות הפוליטית לא משהו, וממוקמים באופן מובהק בתחום של דמוקרטיות פגומות. אבל הציונים הכי נמוכים שלנו הם בחירויות אזרחיות. בזה אנחנו משטר היברידי, כלומר לא ממש דמוקרטי (אם כי בקצה העליון של ההיברידי).

מה שמעניין אבל הוא להשוות את זה למצב בארצות אחרות. הנה השוואה כזו, שמראה את 50 המדינות העליונות בדירוג, מתוך 167 בסך הכל.

בהשוואה רואים שישראל הייתה במקום ה-23 בדירוג הכללי של מדד הדמוקרטיה בשנת 2021. אבל מרכיבי הציון שראינו לעיל שונים לגמרי מכל המדינות האחרות שבראש הדירוג. בכל המדינות האחרות הציון בסעיף החירויות האזרחיות מושך כלפי מעלה, ואילו הציון בסעיף המעורבות הציבורית מושך כלפי מטה (פרט לנורבגיה, שבה כל הציונים גבוהים). בישראל זה הפוך. רק לנורבגיה יש ציון גבוה כמו שלנו במעורבות, ואכן הציבור בישראל מפגין מעורבות פוליטית עמוקה (ראו למשל את לובי 99, "הלובי של הציבור", שהוא מיזם יחודי במימון המונים ששוכר לוביסטים מקצועיים כדי לייצג את האינטרסים של הציבור בכנסת כנגד לוביסטים של בעלי הון, ואת שקוף, כלי תקשורת עצמאי במימון המונים שמפרסם תחקירים עיתונאיים בנושאים שאינם מטופלים על ידי העיתונות המסחרית. גילוי נאות: אני תומך בשניהם). חלקית זה עוד פן לא צפוי של מורשת נתניהו: המעורבות פה תמיד הייתה גבוהה, אבל בשנתיים האחרונות היא עלתה עוד יותר, וב-2021 הגענו לציון 10 עגול.

אבל מצד שני בין 50 המדינות העליונות בדירוג יש רק אחת עם ציון נמוך משלנו בחירויות אזרחיות (מלזיה, במקום ה-39). הציונים של כל האחרות חוץ מהודו הרבה יותר גבוהים. אם אתם תוהים, הנושא של חירויות אזרחיות כולל בין היתר את הסעיפים הבאים:

• האם יש עיתונות חופשית ופלורליסטית, חופש ביטוי, ואפשרות לדיון ציבורי בנושאים חשובים, או שיש עדיפות לכלי תקשורת מדינתיים ולבעלי הון והתקשורת מדברת בקול אחד?
• האם יש חופש התארגנות של עובדים? וחופש התארגנות פוליטי?
• האם יש אפשרות להתלונן נגד הממסד, ומערכת המשפט היא עצמאית ובלתי תלויה?
• האם האזרחים נהנים מביטחון? האם יש שימוש בעינויים?
• האם יש חופש דת לכולם או שיש עדיפות לבני דת מסוימת? האם יש חופש אישי?
• האם יש אפליה על בסיס גזעי? האם יש שוויון בפני החוק?
• האם המדינה נתפסת כמגינה על זכויות הפרט? האם המדינה משתמשת בחשש מאיומים כתירוץ להגביל את החירויות האזרחיות?

אז הנה אתגר לאנשי "ממשלת השינוי": בואו נראה מה אפשר לשפר כאן, כדי שהשנה נושא החירויות האזרחיות לא יגרור אותנו כל כך כלפי מטה יותר, ונהפוך ל"דמוקרטיה מלאה". יש לא מעט מועמדים. חלקם, למרבה הבושה, נתונים במחלוקת, ואין סיכוי שנראה בהם התקדמות. אבל יש כאלה שאפשר לנצל את ההזדמנות ולהתקדם בהם. למשל אחד שכתבתי עליו לא מזמן הוא לאפשר לאזרחים שרוצים בכך להתחתן. נשמע טריוויאלי, לא?

מקורות

דוח מדד הדמוקרטיה ניתן להורדה מאתר ה-EIU.

חילוקי דעות

סקרי דעת קהל הם מקור מידע בעייתי, כי הם תלויים בניסוח של השאלות ובהקשר שבו הן נשאלות. בנוסף, דעת הקהל היא הפכפכה ואנשים משנים את דעתם מזמן לזמן ולאו דווקא לפי ההתפתחויות בפועל. ובהרבה מקרים השאלות פשוט מופרכות, כי באמת אין שום צורה להביע דעה על השאלה איך האיראנים צפויים להגיב להגברת (או הסרת) הסנקציות של האמריקאים.

אבל יש מקרה אחד שבו סקרי דעת קהל — למרות המגבלות שלהם — הם מקור המידע המשמעותי ביותר: כשרוצים לדעת על היחסים בין קבוצות באוכלוסייה. למשל היחסים בין יהודים לערבים, שעלו לכותרות בעקבות המהומות ברחבי הארץ לפני חודשיים. הנושא הזה נסקר בקביעות על ידי המכון הישראלי לדמוקרטיה במסגרת הסקר השנתי של מדד הדמוקרטיה הישראלית. ובסקר של 2020 היה פרק מיוחד על יחסי יהודים וערבים. אז הנה לקט של נתונים מהסקר הזה וסקרים קודמים. בחרתי להתמקד דווקא בשאלות שבהן רואים הבדלים משמעותיים בדעות של יהודים וערבים.

נתחיל בשאלה הבסיסית ביותר: מעמדו של הסכסוך היהודי ערבי. באופן מסורתי זה נחשב קו השבר העמוק ביותר שמפלג את החברה הישראלית. ואכן עד לפני כמה שנים זה מה שהסקרים הראו: בתשובה לשאלה מה המתח הכי חזק, גם יהודים וגם ערבים בחרו במתח בין יהודים וערבים על פני המתחים בין ימין לשמאל, דתיים לחילוניים, עשירים לעניים, ומזרחיים לאשכנזים. אבל בשנים האחרונות התמונה השתנתה. אצל הערבים, המתח בין יהודים לערבים ממשיך להיות החזק ביותר בהפרש ניכר. אבל היהודים איבדו עניין, ופנו לעסוק במתח בין ימין לשמאל. זה כנראה תוצאה ישירה של ההסתה של נתניהו נגד השמאל, והתיוג של שמאלנים כבוגדים. זה בא על חשבון הערבים, שבעבר המעמד הזה היה שמור להם.

נושא קשור הוא אופי המדינה. בחמש השנים האחרונות הסקר כולל שאלה אם יש איזון נכון בין הרכיב היהודי לרכיב הדמוקרטי בהגדרת המדינה. רוב מובהק חושב שאין איזון נכון, אבל יש חילוקי דעות מסוימים לגבי הכיוון. אצל הערבים יותר משלושה רבעים חושבים שהמדינה יהודית מדי. אצל היהודים זה באזור ה-40%. אצל היהודים בערך רבע חושבים שהיא דמוקרטית מדי. אצל הערבים ברוב השנים זה פחות מ-10%.

בסקר של 2020 הייתה גם שאלה מפורשת האם המשטר בישראל הוא דמוקרטי גם לאזרחים הערבים. בגדול, היהודים חושבים שכן. הערבים הרבה יותר סקפטיים, ושיעור כפול מהם חושב שלא. בפרט לא פחות מ-38.6% בכלל לא מסכימים עם הקביעה הזו.

חלק מהמחלוקות הן צפויות. למשל בסקר של 2015 שאלו שאלה שרלוונטית מאוד גם כיום בהקשר של חוק האזרחות: האם לאפשר לפלסטינים שהתחתנו עם ערבים ישראלים לחיות בישראל. לא מפתיע שבקרב הערבים הייתה תמיכה גורפת באפשרות הזו, ובקרב היהודים התנגדות גורפת.

אולי המחלוקת הבולטת ביותר, שמוזכרת תדיר בתור דוגמה לכך שהאזרחים הערבים לא מוכנים באמת להשתלב בחיים במדינה, נוגעת לשירות לאומי. מעטים חושבים שערבים צריכים להתגייס לצה"ל. אבל בין היהודים יש רוב גדול שחושב שערבים צריכים לעשות שירות כלשהו, ומוכנים שהוא יהיה אזרחי או צבאי לפי בחירתם. אצל הערבים יש רוב דומה שמתנגד לכל צורה של שירות. (גם השאלה הזו נשאלה בסקר של 2015, ויתכן כמובן שהדעות השתנו מאז — אבל אין לדעת לאיזה כיוון).

אבל יש גם חילוקי דעות שפותחים פתח לאופטימיות. למשל, למרות התפיסה שהמתח בין יהודים לערבים הוא החזק ביותר ושהמדינה יהודית מדי, הערבים מפגינים יותר אמון בחיים ביחד. במענה לשאלה אם עדיף שיהודים וערבים יחיו בנפרד כדי לשמור על הזהות שלהם, לא פחות מ-68.5% מהערבים אמרו שהם בכלל לא מסכימים. אצל היהודים זה היה רק 18.0%. בו זמנית, אחוז היהודים שהסכימו או די הסכימו עם הרעיון הזה היה כמעט כפול מאחוז הערבים: 41.5% לעומת 21.9%.

בדומה, בתשובה לשאלה אם יהיו מוכנים לעבוד במקום ישוב שונה (ערבים בישוב יהודי ויהודים בישוב ערבי), רוב מכריע של הערבים השיבו בחיוב: לא פחות מ-82.9% היו בטוחים שכן, ועוד 10.4% חשבו שכן. היהודים מתגלים כהרבה יותר גזענים: 28.0% היו בטוחים שלא, ועוד 25.9% חשבו שלא.

אז כן, יש חילוקי דעות עמוקים בין יהודים לערבים במגוון נושאים. לכל קבוצה יש נושאים שבהם היא רואה פתח לשותפות, ואחרים שמהם היא נרתעת. האתגר של כולנו הוא למצוא איך להתגבר על החששות ולתת צ'אנס לחיים המשותפים.

מקורות

דוחות מדד הדמוקרטיה הישראלית של המכון הישראלי לדמוקרטיה, משנים שונות.

חפירה ביסודות החוקה

חוקי היסוד נועדו להוות בסיס לחוקה. משכך הם אמורים להיות קבועים. סימן סימלי לכך הוא שבחוקי יסוד, בניגוד לחוקים אחרים, לא מציינים את שנת החקיקה בשם החוק. כך למשל כל ענייני התכנון והבנייה מוסדרים ב"חוק התכנון והבנייה התשכ"ה 1965", ואילו סמכויות הכנסת מוגדרות ב"חוק יסוד: הכנסת", בלי שנה.

אבל בחיים האמיתיים חוקי יסוד עוברים שינויים. בהחלט יכול להיות שהיה פגם בחוק המקורי, או שהנסיבות בכל זאת השתנו, וראוי לשנות את החוק. אבל יש גם סכנה של שימוש בשינויים כדי לחתור תחת כוונת החוק המקורי, ובעצם ריקון המושג של חוק יסוד מכל תוכן. השאלה היא לכן אם מספר ואופי השינויים לא מצטברים לכדי זילות בכל המהות של חוקי היסוד, ולזלזול בפן החוקתי שלהם. בהקשר של השינויים בחוקי היסוד שנעשו כדי לאפשר את "ממשלת החילופים" שלנו, השאלה היא עד כמה שינויים כאלה נפוצים?

אז הנה הנתונים על שינויים בכל חוקי היסוד של מדינת ישראל. הציר האופקי הוא ציר הזמן הרגיל. כל חוק יסוד שנחקק מיוצג על ידי עיגול צהוב בשנה שבה נחקק. אם היו לו שינויים וגרסאות נוספות, הם משורשרים בקו שהולך ועולה לכיוון ימין. הגובה של כל נקודה הוא פשוט המספר הסידורי של השינוי בחוק. כפי שאפשר לראות, החוק שעבר את המספר הגדול ביותר של שינויים הוא חוק יסוד הכנסת, שכבר עבר 48 תיקונים. לחוק שלא עבר שינויים, כמו חוק יסוד הצבא או חוק הלאום, אין קו כזה בכלל.

אז רוב חוקי היסוד עברו שינויים בודדים אם בכלל. הבולטים לרעה הם חוקי היסוד הנוגעים לכנסת ולממשלה. זה כבר סימן רע, כי אלה החוקים שנוגעים למחוקקים עצמם.

המקרים הבוטים ביותר של זילות הם מקרים של הוראת שעה. יש סעיף בחוק היסוד שאומר משהו, אבל לממשלה (ולעושי דברה בכנסת) הסעיף הזה לא נוח כרגע, אז מעבירים תיקון לחוק שבאופן זמני מותר להם להתעלם מהסעיף הזה. כלומר באופן מפורש וגלוי מדובר בשינוי סדרי ממשל בשל קונסטלציה פוליטית ולא מתוך מחשבה שהשינוי הזה ראוי ורצוי באופן כללי. למשל התיקון לחוק יסוד הממשלה שהועבר ב-13.5.2015, שלשונו בלי כחל וסרק "הוראות סעיפים 5(ו) ו–25(ד) לחוק היסוד לא יחולו על ממשלה שכוננה בתקופת כהונתה של הכנסת ה–20". הלכתי לבדוק, ומסתבר שאלה הסעיפים שהגבילו את מספר השרים וסגרי השרים. מקרים הזויים במיוחד הם חוק יסוד תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (ששמו שונה אחר כך לשנים 2009 עד 2016) וחוק יסוד תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018, שכל כולם הוראת שעה אחת גדולה שכל מטרתה לעשות פוילשטיק בתקציב המדינה — ובעיקר להפוך אותו לדו-שנתי, בניגוד לחוק יסוד משק המדינה שקובע שהתקציב יוגש כל שנה.

המקרה המעניין ביותר לדעתי הוא חוק יסוד: הממשלה. פעמיים הוא נכתב ממש מחדש: פעם בשנת 1992, כדי לעבור לשיטת הבחירות הישירות של ראש הממשלה, ושוב בשנת 2001, כדי לחזור לשיטה הקודמת. כל אחת מהגרסאות עברה בנוסף גם כל מיני שינויים נקודתיים.

בניגוד לבכיות של נתניהו ושותפיו על חוסר משילות, הרוב המכריע של השינויים בחוק לאורך השנים היו בכיוון של מתן כוח רב יותר לממשלה ובעיקר לעומד בראשה. כבר השינוי הראשון לחוק היה כזה, ודרש תקופת צינון של 100 ימים משופטים, דיינים, וקצינים לפני שיוכלו להתמנות למשרת שר – ובכך הקטין את התחרות הפוטנציאלית למי שכבר נמצא בעולם הפוליטי. שינויים נוספים אפשרו לראש הממשלה לפטר שרים וסגני שרים (קודם הזכות הזו הייתה שמורה לשר שמינה אותם או לממשלה כולה). שינוי אחר נוגע לצורך באישור הכנסת למינוי שרים. אם כהונתו של שר הופסקה, מותר כיום לראש הממשלה למנות לו מחליף לתקופה של שנה גם בלי אישור כזה.

שינויים נוספים נועדו להקל על שותפים קואליציוניים שונים. אולי הראשון היה הגדרת התפקיד של ממלא מקום ראש הממשלה בממשלת הרוטציה הראשונה. שינוי שהוכנס בגרסה השלישית של החוק הסיר את המגבלה על מספר הסגנים של ראש הממשלה. לאחר מכן הוסרה גם ההגבלה על מספר השרים וסגני השרים.

האמצעי שנתן הכי הרבה כוח נוסף לראש הממשלה היה המעבר לבחירה ישירה וחזרה. כשראש הממשלה נבחר באופן ישיר בנפרד מהכנסת, סביר לתת לו זכויות מיוחדות שמשקפות זאת. כך למשל הגרסה השנייה של החוק נתנה לראש הממשלה את הזכות לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא. בנוסף ניתן לראש הממשלה בעצמו להקים, לאחד, לפרק, ולבטל משרדים. אלא שחלק מהזכויות האלה נשמרו גם כשהבחירה הישירה בוטלה – למשל הזכות לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא.

פיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה הוא חלק ממאזן כוחות: כשם שהכנסת יכולה להעביר ראש ממשלה מתפקידו, כך ראש הממשלה יכול להביא לפיזור הכנסת. זה היה נחוץ בתקופת הבחירה הישירה בראש הממשלה כי התפטרות ראש הממשלה לא הביאה באופן אוטומטי לבחירות חדשות לכנסת – אלא רק לבחירות מיוחדות לראש הממשלה. אבל מרגע שבוטלה הבחירה הישירה בראש הממשלה אין בזה צורך יותר, כי ראש הממשלה יכול פשוט להתפטר ולגרום לבחירות חדשות.

חשוב לציין גם שלא כל השינויים היו "חשודים" – היו גם שינויים שנועדו לחזק את טוהר המידות. חלקם נראים מובנים מאליהם, אבל כנראה היה צורך לקודד אותם בחוק כי לא תמיד פעלו כך. למשל השינוי שמחייב פרסום של הסכמים קואליציוניים, או הדרישה שראש הממשלה, השרים, וסגני השרים לא יעסקו בפעילות ציבורית או כלכלית במקביל לתפקידם. כיום עושה רושם שיש עוד דברים שאמורים להיות מובנים מאליהם אבל מסתבר שהם לא, וכנראה צריך להכניס אותם לחוק.

והיו גם הרבה שינויים שהם סתם תיקונים, חלקם זוטים לגמרי, חלקם יותר מהותיים, אבל באופן כללי דברים ענייניים וסבירים. השאלה למה היה צריך אותם ואיך כל זה משתלב ברעיון של חוקי יסוד. לדעתי הבעיה היא שהחוק נכנס הרבה יותר מדי לפרטים. ההבדל בין חוקה (או חוקי יסוד) לחוקים רגילים הוא שחוקה נועדה להגדיר ערכים ועקרונות יסוד, ואילו חוקים נועדו לפרט נהלים ומה יהיה העונש על פעולות שונות. כך חוק יסוד צריך לנסח את כללי היסוד, לא את הפרטים הטכניים. ואכן הנושא של בחירות וכנסת וממשלה לא מוגדרים במלואם בשני חוקי היסוד, חוק יסוד: הממשלה וחוק יסוד: הכנסת. יש עוד מערך שלם של חוקים שקשורים לנושא:

• חוק הבחירות לכנסת
• חוק הבחירות (דרכי תעמולה)
• חוק הממשלה — שבו מוגדרים היבטים מעשיים של עבודת הממשלה, כולל דברים שכתוב לגביהם בחוק היסוד שהם "יקבעו בחוק"
• חוק הכנסת — שבו מוגדרים היבטים שונים של פעולת הכנסת, למשל הרכב הוועדות ומינוי היועץ המשפטי לכנסת
• חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם
• חוק שכר חברי הכנסת
• חוק מימון מפלגות

בהנתן כל המערך הזה, נראה שלפחות חלק מהדברים שנמצאים בחוקי היסוד היה ראוי להם להיות בחוקים הנלווים במקום בחוק היסוד. בחלק מהמקרים אכן יש כפילויות כאלה, ואולי סעיפים שעברו בין חוקי היסוק לחוק הממשלה ולחוק הכנסת וההיפך.

מקורות

חוקי היסוד על כל תיקוניהם נגישים באתר הכנסת.

למי שרוצה להיכנס לפרטים, הכנתי טבלה שמתמצתת את כל השינויים בחוק יסוד הממשלה.

ראש ממשלה נאשם

כרגיל אני עוסק במספרים והצגתם. אבל לפעמים אין מספרים שיכולים לספר את הסיפור, וצריך לפנות למילים. מי שלא מתעניין במה שיש לי לומר על הממשלה החדשה מוזמן לדלג. לאחרים, מתנצל על האורך, אבל יש נושאים שהם מורכבים במידה שראוי לא לקצר בהם.

[עודכן 23.6.2020]

השבעת הממשלה ה-35 הביאה לסופה סאגה שנמשכה כמעט שנה וחצי (מאז פיזור הכנסת ה-20 ב-26.12.2018) שבה ממשלת מעבר המשיכה לשלוט ללא אמון הכנסת למרות שתי מערכות בחירות. אבל מעבר לזאת, הממשלה החדשה הוקמה כשבראשה עומד נאשם בשוחד, מרמה, והפרת אמונים. רבים שואלים את עצמם איך יתכן מצב כזה, ומה צריך לעשות כדי להימנע מפיאסקו כזה בעתיד.

לפני הבחירות האחרונות כתבתי שאסור לתת לנתניהו לעמוד לבחירה, ושאם החוק לא אומר משהו מפורש בעניין צריך לפרש את זה כלקונה, ולא כהשמטה מדעת. במילים אחרות, טענתי שהמחוקק פשוט לא העלה בדעתו מצב כזה של מועמד לראשות הממשלה שמואשם בשוחד, מרמה, והפרת אמונים, ופועל נגד רשויות החוק, ולכן לא אסר על כך. אבל עושה רושם שטעיתי. מקריאה מקיפה יותר בחוק ובעיקר בגרסאות ובתיקונים השונים, ומעיון בפרוטוקולים של ועדת חוקה, חוק, ומשפט, שבה דנו בניסוח הגרסאות השונות של חוק יסוד: הממשלה, מתקבל הרושם שהמחוקקים בהחלט היו מודעים לאפשרויות האלה, לפחות בקווים כלליים. אבל הם החליטו לגזור דין אחר לראש הממשלה לעומת כל נבחר אחר.

מפרוטוקול ועדת חוקה חוק ומשפט, 11.12.1990:

יצחק לוי: אני עובר לסעיף קטן (ד) האומר "התקיים האמור בסעיף קטן (א), (ב) ו-(ג)" – כלומר, הורשע בעבירה שיש עימה קלון – "רשאית הכנסת…". מה פירוש "רשאית הכנסת"?

היו"ר א’ לין: הכנסת אינה חייבת להעביר את ראש הממשלה מכהונתו. אולי היא רוצה איש פלילי כראש ממשלה.

יצחק לוי: אני לא מבין איך אפשר. רבותי, אני המום. מדובר בעבירה שיש עימה קלון.

א’ רובינשטיין: זה גם המצב היום.

יצחק לוי: אבל אנחנו הולכים לתקן את המצב הקיים בחוק יסוד. זה לא מובן לי.

א’ רובינשטיין: קודם כל זה הדבר המקובל בכל הפרלמנטים בעולם שבהם יש משטר נשיאותי ותהליך של הדחה. (…) אבל אתן לך ראיה על דרך השלילה. נניח שאנחנו נכתוב כאן שהכנסת חייבת להדיח את ראש הממשלה במקרה הנדון.

יצחק לוי: לא, צריך לומר שבמקרה כזה הוא מודח מאליו.

א’ רובינשטיין: כלומר, בלי תהליך של הדחה על ידי הכנסת? אין דבר כזה בשום מקום בעולם.

היו"ר א’ לין: חבר-הכנסת לוי, אתה יודע מה פירוש הדבר להדיח את ראש הממשלה באופן אוטומטי?

התשובה הראויה הייתה צריכה להיות "כבוד היו"ר לין, אתה יודע מה פירוש הדבר לתת לפושע שליטה בכל מנגנוני המדינה?". אבל זה לא נאמר. הדיונים בוועדת החוקה התמקדו בעיקר בשיטת המשטר – במעבר לבחירה ישירה של ראש הממשלה כשעבדו על הגרסה השנייה של החוק, ובביטול הבחירה הישירה כשעבדו על הגרסה השלישית (שהיא התקפה עד היום). וכיוון שכך המוקד היה על יחסי הכוחות בין ראש הממשלה לבין הכנסת. מצד אחד הייתה שאיפה לאפשר לראש הממשלה הנבחר למשול. מצד שני הייתה שאיפה לתת לכנסת לפקח עליו. הבעיה הייתה איך להגיע לאיזון ראוי, ועל כך דנו שעות ארוכות.

הסעיפים הנוגעים להאשמת ראש הממשלה בפלילים ולמה שעושים אם הוא מורשע זכו לתשומת לב פחותה. התפיסה הבסיסית הייתה שהעם הוא הריבון, וצריך להקטין למינימום את ההתערבות באפשרויות הבחירה. אשר למקרה של ראש ממשלה נאשם בפלילים, הנושא המרכזי שנידון היה איך להגן על ראש הממשלה מפני האשמות שווא. החשש היה שאם יהיו כללים שמונעים מנחקר או מנאשם לכהן, ובפרט אם הכללים יחייבו הפסקת כהונה באופן אוטומטי, יהיו מי שינצלו את זה לרעה על ידי פתיחה בחקירות אינסופיות. כדי לחזק את היציבות השלטונית ואת המשילות היה נראה עדיף להשאיר את שיקול הדעת בידי הכנסת.

השיקולים וההחלטות האלה משקפים את המצב שהיה בזמנו. חוק הבחירה הישירה נחקק שנים ספורות אחרי התרגיל המסריח, שבו שמעון פרס גרם להפלת ממשלת האחדות עם יצחק שמיר, מתוך כוונה (שנכשלה) להקים ממשלה חלופית בראשותו. חלק מהדיונים על הגרסה השלישית של החוק נעשו בעצם הימים שבהם הוקמה ממשלת אריאל שרון, לאחר שניצח את אהוד ברק בבחירות המיוחדות של 2001. בדיונים השתתף רובי ריבלין, שהיה מועמד להיות שר המשפטים, ונאלץ לוותר על התפקיד לאחר שנחקר במשך שעות ארוכות באשמת קשרי שחיתות עם הקבלן דודי אפל – חקירה שבסופו של דבר לא הובילה לכדי כלום, אבל פגעה בשמו הטוב של ריבלין.

אבל עכשיו שנת 2020, והמאורעות שנמצאים ברקע הדיון על מעמד ראש הממשלה שונים בתכלית. כשעבדו על ניסוח חוק יסוד: הממשלה, עלתה האפשרות שהתהליך המשפטי יקח זמן, והחשש היה מפני פגיעה בראש הממשלה כתוצאה מכך. אבל הם לא דנו בסכנה שהיועץ המשפטי לממשלה יהסס לפתוח בחקירה כנגד ראש הממשלה מלכתחילה. הם לא חשבו על האפשרות שראש ממשלה שנחשד בפלילים יקשה על המשטרה לקבוע זמנים שבהם תוכל לחקור אותו. למרות התקדים של פרשת בר-און/חברון, הם לא חשבו על הבעייתיות הכרוכה בכך שראש ממשלה שנתון בחקירות יהיה מעורב במינוי מפכ"ל המשטרה. הם לא נתנו דעתם לאפשרות שעורכי דינו של ראש הממשלה החשוד יגישו בקשה אחרי בקשה לדחיית המשפט בתואנות שונות. הם ממש לא צפו מצב שבו ראש ממשלה שמחכה למשפט ינצל את הזמן הזה לניהול מערכת הסתה כנגד הפרקליטות ומערכת המשפט. הם לא העלו בדעתם מצב שבו ראש ממשלה ממנה שר משפטים לעומתי שנראה שכל מטרתו היא להרוס את המערכת שעליה הוא מופקד.

הדבר היחיד שהיה בחוק הוא האפשרות להדיח ראש ממשלה שהורשע בעבירה שיש עימה קלון. אבל התיוג של "קלון" הוא כללי מדי ולא בהכרח מתאים. אנחנו בני אדם, וגם ראש הממשלה בן אדם, ואנשים עושים לפעמים דברים לא ראויים, אבל זה לא בדרגה שמצדיקה להפוך את ההליך הדמוקרטי על פניו. דוגמה שעלתה בדיון היא עבירה על חוקי מטבע חוץ כמו זו שבגללה רבין התפטר. הטענה הייתה שאפילו אם יחליטו שבהקשר מסוים יש בכך קלון, ולמרות הפגיעה בדרישה שכל האזרחים יצייתו לחוקים כאלה, לא בהכרח ירצו להדיח את ראש הממשלה. לא בגלל שהיה מדובר ברבין, אגב. זה היה בשנת 1990, שנתיים לפני שנבחר שוב לראשות הממשלה ו-3 שנים לפני אוסלו, והמותג "רבין" לא היה קיים עדיין כמו שהוא כיום.

אבל מצד שני יש שני מקרים שבהם נראה לי שבהחלט יש מקום להדיח ראש ממשלה באופן אוטומטי בלי שיקול דעת, כי זה לא סתם קלון אלא פגיעה ממשית בדמוקרטיה.

המקרה הראשון הוא כשמדובר בפגם מוסרי עמוק ובלתי נסבל, בקצה הרחוק של הסקלה של "קלון". מקרה כזה מקרין על כל שיטת המשטר ועל המושג המופשט של שלטון החוק. זה כבר לא סתם חוסר שוויון פורמלי בפני החוק, אלא משהו שגורם לתחושת מיאוס קיצונית ואובדן אמון בסיסי. משהו שיכול לגרום לאזרחים לומר שאינם מזדהים עם המדינה יותר. אני חושב שבשנת 1990 התייחסו לזה כאל אפשרות תאורטית שאין סכנה אמיתית שתתרחש, אז לא נתנו לה את המשקל הראוי. אבל בשנת 2020 אנחנו כבר אחרי שהיה לנו נשיא אנס. ואני חושב שיש הסכמה רחבה על כך שטוב עשו כשהעמידו אותו לדין, כשנקבעה לו נבצרות, ולבסוף כשהתפטר.

השאלה הגדולה היא כמובן מה לכלול בקטגוריה הזו של "קלון קיצוני". מתבקש לכלול דברים כמו אונס ורצח. אבל אין שום צורה סבירה לקבוע גבול מדויק. ככל הנראה לא יהיה מנוס מלהטיל את זה על בית המשפט, כמו ההכרעה על תגית של "קלון" רגיל כיום. בעיקרון היה עדיף להטיל את זה על הכנסת, אבל במצב עריצות הרוב הקואליציוני של היום מרב הסיכויים שהכנסת לא תעמוד בזה בכבוד.

המקרה השני הוא כשמדובר בפגיעה ישירה במשטר ובמדינה. למשל אם ראש הממשלה – לאו דווקא בעצמו, אלא באמצעות שליח – מביא לרציחת יריב פוליטי. או מסתבר שהוא סוכן חשאי של מדינה זרה. מקרים כאלה עוד לא קרו, אבל אוי לנו אם נאפשר להם להיות כלולים בסחר-מכר הפוליטי.

המקרה של נתניהו הוא בכיוון הזה, ויש ויכוח אם הוא עובר את הסף. לדעתי האישית ללא ספק כן. הוא אמנם לא פעל באלימות פיזית ישירה נגד מתנגדיו, אבל הוא ללא ספק מסית נגדם ויש לזה השפעה אפילו אם זה עדיין לא נגמר בדם. אבל מעבר לכך יש את עיוות רצון הבוחרים על ידי חתירה תחת התהליך הדמוקרטי.

מתוך תכנית "המקור" בערוץ 13, צוטט בהארץ 26.10.2019:

מוזס: אני, אני, תראה אני מסתכל לך בעיניים, ואמרתי בהנחה שיש חוק שאתה ואני הסכמנו עליו, תהיה פה כמה זמן שתרצה. אני אמרתי לך את זה, ואני חוזר ומסתכל לך בעיניים ואומר לך את זה… אני אומר לרון (עורך "ידיעות") ביום ראשון

נתניהו: אבל תסובב את הספינה, אתה יודע.

מוזס: אני אומר לרון ביום ראשון שארי (הרו) מדבר איתו… תראה היו כמה דברים קטנים, אחד או שניים שהוא ביקש, לא, זה קרה.

(…)

מוזס: תראה, תהיה פה רעידת אדמה, אתה מבין, זה יהיה פה משהו שאנחנו צריכים להיות חכמים איך עושים את זה… ביבי, תשמע, יש שלושה חודשים וחצי (עד הבחירות), יהיו מיליון אלמנטים בדרך. אני לא סתם אומר שאני רוצה שהוא (נציג נתניהו) ידבר. ניהלנו את זה ב-2009, ואתה שכחת אותה. אבל זה נוהל טוב.

נתניהו: לא שכחתי בכלל.

מוזס: עשינו את זה. כבר היינו בסרט הזה. אתה יודע, זאת מערכת הבחירות הרביעית שלנו. לא שלישית, רביעית. 96', 99', 2009 ועכשיו.

(…)

נתניהו: ב-96' הייתי…

מוזס: אתה רק נהיית ראש ממשלה בגלל הכותרת הזאת.

נתניהו: הייתי ראש ממשלה גם בלי.

מוזס: בוודאי, אבל אפשר לא לתת כותרת "ביבי ניצח בעימות". שזה נתן לך בדיוק את ה-0.3 או 0.5. אתה יודע שאני הייתי בשלושה חודשים האלה העורך בפועל?

האישום הפורמלי בתיק 2000, בעקבות השיחה הזו ואחרות, היה הפרת אמונים, ויש לא מעטים שחושבים שהיה צריך להיות שוחד. אבל מעבר לכך שמוזס נותן לנתניהו תמיכה בתמורה לעזרה עסקית, מה שהם עושים ביחד זה לחתור תחת המהות של בחירות שוות וחופשיות. הם מעצבים את המידע שמגיע לציבור, בצורה שמתמודדים אחרים לא יכולים לעשות. זה לא רק שוחד, זה במקביל גם תרומה אסורה למפלגה, במסווה של תמיכה בעומד בראשה.

וזה לא המקרה היחיד. אני מקווה שכולם יסכימו שאם מועמד שוכר מיליון בריונים שיתפרסו ברחבי הארץ ויאיימו על בוחרים פוטנציאלים עם סכין כדי שיבחרו בו – הרי מדובר בפגיעה קשה בתהליך הדמוקרטי. אבל מה אם במקום איום פיזי משתמשים בשטיפת מוח קולקטיבית שניתנת בחינם ונמשכת מעל 10 שנים? זה מה ששלדון אדלסון עשה באופן אפקטיבי כשהקים את ישראל היום לשם תמיכה בנתניהו. בניגוד למקרה מוזס זו תרומה אסורה שמעולם לא נחקרה. ההערכות הן שאין לעיתון בסיס עסקי ושהוא הפסיד מאז היווסדו כמיליארד שקלים – בערך פי 10,000 יותר ממה שמותר לתרום.

אז מה לעשות?

המערכת הפוליטית הישראלית כשלה בהקמת ממשלה שתשקף את רצון הבוחרים. ממשלת מעבר כיהנה שנה וחצי ללא אמון הכנסת. שלוש מערכות בחירות לא הביאו להכרעה, כאשר רוב חברי הכנסת מתנגדים להמשך כהונתו של בנימין נתניהו כראש הממשלה, אבל אינם מצליחים להקים קואליציה חלופית. הממשלה החדשה התאפשרה רק "בזכות" שלושה חברי כנסת שחצו את הקווים ופעלו באופן מנוגד לחלוטין להבטחות הבחירות של המפלגות שבשמן נבחרו.

אבל מה האלטרנטיבה? האם ניתן היה לעצב את המערכת הפוליטית כך שלא תיקלע למבוי סתום כפי שקרה? לדעתי התשובה חיובית. אבל זה מחייב זיהוי של הבעיות הבסיסיות בשיטה הקיימת, ופתרון במקביל של כולן. הפסקאות הבאות מציעות איך אפשר אולי לעשות זאת. ברור שלכל אחת מההצעות יש בעיות משל עצמה, וחלקן כבר הוצעו ונידונו בהרחבה בעבר – ולא התקבלו. אבל הטענה היא שהמכלול ביחד יכול להיות עדיף על המצב הקיים.

בעיה 1: תלות הממשלה בראש הממשלה

שורש הבעיה בחוק יסוד: הממשלה מראשיתו הוא המעמד המיוחד שניתן לראש הממשלה. לפי החוק, הפסקת כהונתו של ראש הממשלה נחשבת להתפטרות הממשלה כולה, ומובילה לבחירות חדשות. זאת למרות שהבחירות כלל אינן – לפחות באופן פורמלי – בחירות של ראש הממשלה, אלא בחירות של רשימות מועמדים. היו אולי סיבות טובות למתן המעמד הזה לראש הממשלה. אבל כיום נראה שזה גורם יותר נזק מתועלת.

פתרון: עם הקמת ממשלה ימונה לראש הממשלה ממלא מקום קבוע ויחיד, שייקח את מקומו אם כהונת ראש הממשלה תפסק מסיבה כלשהי (וגם באופן שוטף למשל כשהוא נוסע לחו"ל). ניתן לעשות זאת באחד משני אופנים:

1. אמון הכנסת ניתן מראש לממשלה, לראש הממשלה, ולממלא המקום, ולכן החלפת ראש הממשלה בממלא המקום אינה מחייבת הצבעת אמון חדשה. אבל במקרה זה יש למנות ממלא מקום חדש, ומינוי זה חייב לקבל את אמון הכנסת. מתווה זה עדיף מבחינת רציפות השלטון.
2. תפיסת מקומו של ראש הממשלה על ידי ממלא המקום ומינוי ממלא מקום חדש נעשים באמצעות הצבעת אמון חדשה של הכנסת. מתווה זה מעלה את השאלה מה לעשות במקרה שממלא המקום לא זוכה באמון. מצד שני הוא מאפשר לכנסת להביע את עמדתה שהתמיכה בממשלה תלויה בזהות ראש הממשלה בפועל.

בכל מקרה תהיה הבחנה בין ממלא המקום לסגני ראש הממשלה. לסגנים אין תפקיד מוגדר בפעילות הממשלה.

בעיה 2: האפשרות שפושע יעמוד בראש הממשלה

מצב זה אפשרי לפי החוק, וברמת העיקרון יש הטוענים שמהות הדמוקרטיה כוללת את האפשרות של העם לבחור פושע כמנהיג אם רצונו בכך. מנגד עומדים העקרונות של טוהר המידות ושוויון בפני החוק, ודוגמאות היסטוריות של מי שפירקו את הדמוקרטיה לאחר שנבחרו.

פתרון: לא לאפשר כהונה של פושעים. להצעה זו כמה חלקים:

1. הגדרה מהו פשע חמור מספיק לצורך קביעה זו. ההצעה היא שזה יהיה פשע שמשקף פגם מוסרי עמוק (למשל רצח או אונס) או פגיעה מהותית בסדרי השלטון הדמוקרטי (חתירה תחת שיטת הבחירות, פגיעה ביריבים פוליטיים, מתן או קבלת שוחד). לא כל "קלון" נכנס בהכרח לרשימה.
2. ראש ממשלה שנחקר בחשד לביצוע פשע כזה יהיה מנוע מכל מעורבות במערכת החקירה (משטרה) ובמערכת המשפטית (פרקליטות ושופטים). בפרט כשמדובר במינוי בכירים. התערבות כזו תחשב גם היא פגיעה מהותית בדמוקרטיה, וחשד בעניין יחייב חקירה בנושא.
3. ראש ממשלה שמואשם בפשע כזה יצא לנבצרות מרגע הגשת כתב האישום עד שהעניין יתברר באופן סופי. יקבעו נהלים לזירוז ההליך המשפטי. בינתיים ממלא המקום ימלא את מקומו של ראש הממשלה. נבצרות משמעה שראש הממשלה יהיה מנוע מכל מעורבות בניהול המדינה. חשד שעשה כך יחייב חקירה בנושא.
4. מי שהורשע בפשע כזה יפסיק להיות ראש הממשלה. בנוסף הוא יהיה מנוע מלעמוד לבחירה מחדש, בלי תקופת התיישנות.
5. אותם כללי יחולו גם על שרים, בהבדל ששרי ביטחון פנים ומשפטים יצאו לנבצרות כבר עם התחלת חקירה בעניינם.
6. כדי להקטין את הסכנה של ניצול לרעה, אם חקירה תעלה שלא היו דברים מעולם, תפתח חקירה נגדית של התלונה שהובילה לחקירה המקורית.

במקרה הייחודי של הגשת כתב אישום במהלך מערכת בחירות או בזמן תהליך הרכבת ממשלה, המועמד יוכל להמשיך להרכיב את הממשלה אבל מיד לכשתורכב יצא לנבצרות כנ"ל.

בעיה 3: הסמכות לחקור ולהעמיד לדין ראש ממשלה מכהן

הטענה העיקרית של תומכי ראש הממשלה נתניהו היא שאסור לאפשר לפקיד (היועץ המשפטי לממשלה) לבטל את רצון הבוחרים. פורמלית, טענה זו אינה נכונה כי כאמור ראש הממשלה לא נבחר באופן ישיר. אבל באופן מעשי הזהות של ראש הרשימה היא גורם מכריע בבחירות, ואין להתעלם מכך שהפסקת כהונתו של ראש ממשלה היא צעד דרמטי בעל השלכות נרחבות. אכן לא ראוי שזה יקרה כתוצאה מ"החלטה של פקיד".

פתרון: יש להפריד בין חקירה לבין העמדה לדין. מטעמים של טוהר המידות חובה על היועץ המשפטי לממשלה להורות על חקירת חשדות נגד ראש הממשלה או כל בכיר אחר מיד כשהן עולות. אבל אל לו להיות גורם יחיד המחליט על העמדה לדין. ההצעה היא שהחלטה כזו תתקבל רק באישור של פנל משפטי מיוחד שיורכב אד-הוק כדי לבחון את תוצאות החקירה, וכדי להחליט אם ראוי להביא את העניין להכרעה שיפוטית.

הפנל יורכב מנשיאי בתי המשפט המחוזיים מכל המחוזות פרט למחוז ירושלים. הסיבה לכך היא הרצון להפריד את ההחלטה על העמדה לדין ממי שעשויים לשבת בדין במשפט עצמו. לכן גם לא רצוי לכלול בפנל שופטים מבית המשפט העליון.

יודגש שמטרת הפנל לא לנהל משפט זוטא, ולכן הוא לא יערוך שימוע, ואין לראות בהחלטתו הבעת דעה לגבי האישום. מטרתו היחידה להכריע אם הצטברו מספיק ראיות כדי להצדיק את העמדת העניין להכרעה שיפוטית ותו לא. במידה שכן, ראש הממשלה יצא לנבצרות ויוכל להקדיש את זמנו להוכחת חפותו. במקביל הממשלה תמשיך לכהן בראשות ממלא המקום. אם ראש הממשלה יזוכה הוא יחזור לתפקידו. בסידור כזה יש לכולם אינטרס לזרז את ההליכים ולהגיע להכרעה סופית בהקדם האפשרי.

יודגש גם הצורך בהכרעה שיפוטית. ראש ממשלה שיעדיף הסדר טיעון יוכל לעשות זאת רק במחיר התפטרות מתפקידו ומניעה מעמידה לבחירה שוב בעתיד.

בעיה 4: הפרדת רשויות וחולשת הכנסת בפני הממשלה

שיטת הממשל בישראל שבה הממשלה מוקמת מתוך הכנסת גרמה עם השנים להחלשה ניכרת של הכנסת כרשות עצמאית ובפרט ספקות שביכולתה לפקח על הממשלה.

פתרון: ההצעות הבאות נועדו להחזיר לכנסת את מעמדה וכוחה כדי להביא לאיזון ראוי בין הרשויות.

1. הגבלת קדנציות של ראש הממשלה כדי למנוע צבירת כוח מופרזת ושחיתות. מוצע לחזור למתווה שהיה בחוק הבחירה הישירה לראש הממשלה: מי שכיהן 7 שנים ברציפות לא יוכל להיות ראש הממשלה בפעם הבאה.
2. הגדרת משרדי הממשלה והגבלת מספר השרים. באופן עקרוני עדיף לתת לממשלה לקבוע את נהלי עבודתה, כולל למשל הגדרת משרדים. אבל ניסיון השנים האחרונות (ובפרט הממשלה החדשה), בהן הוקמו לא מעט משרדים לצרכים קואליציוניים, שאוחדו, פורקו, בוטלו, והוקמו מחדש לפי שינויי המצב הפוליטי, מראה שיש צורך להגביל את הממשלה בהקשר זה.
   1. אפשר להגדיר באופן מפורט מספר משרדי ליבה, ולהגביל את מספר המשרדים הנוספים.
   2. רק לשרים במשרדים חשובים (חינוך, בריאות, פנים, חוץ, ביטחון, אוצר) יכול להיות סגן שר.
   3. שינויים במבנה הממשלה יכנסו לתוקף רק בממשלה הבאה.
3. הגבלת מספר חברי הכנסת שהם שרים (כולל ראש הממשלה) או סגני שרים ל-1/6 מכלל חברי הכנסת (כלומר 20 חברי כנסת). זאת כדי להפריד בין הממשלה לכנסת, ולהשאיר מספיק חברי כנסת מהקואליציה כדי שהכנסת תוכל לתפקד.
   1. לשר שהוא חבר כנסת יכול להיות רק סגן שאינו חבר כנסת.
   2. לשר שאינו חבר כנסת יכול להיות סגן שהוא חבר כנסת.
4. הצבעת אי אמון בממשלה לא חייבת להיות קונסטרוקטיבית, ולא חייבת להביא לפיזור הכנסת. יש לאפשר זמן להקמת ממשלה חדשה כפי שניתן להקמת הממשלה המקורית שהופלה – כולל האפשרות לאמון מחודש באותה ממשלה. לחילופין הכנסת יכולה להחליט על פיזורה ועל הליכה לבחירות.
5. הגבלת הפעולות של ממשלת מעבר שאינה מכהנת מתוקף אמון הכנסת – כלומר ממשלה שהופלה בהצעת אי אמון או ממשלה שמכהנת אחרי בחירות עד הקמת הממשלה החדשה. בפרט בממשלות כאלה אסור יהיה לבצע שום חילופי תפקידים והן תהיינה מנועות מלבצע שינויים מהותיים במשטר ובמדינה, כולל העברת תקציב חדש.
6. איסור על שינוי חוקי יסוד מרגע הכרזה על בחירות (או במקרה של בחירות המתקיימות במועדן, מ-3 חודשים לפני הבחירות) עד 3 חודשים אחרי הקמת הממשלה החדשה. בנוסף איסור על התחייבות לשנות חוקי יסוד בהסכמים קואליציוניים. יצוין שאין בכך למנוע שינוי של חוקי יסוד: אם כל רכיבי הקואליציה או רוב אחר בכנסת אכן תמימי דעים שיש לשנות משהו, ביכולתם לעשות זאת. האיסור נועד למנוע מצב שזה יעשה כחלק מהסחר-מכר הפוליטי.
7. שינוי חוקי יסוד רק ברוב מיוחס, של לפחות 70 חברי כנסת.

בעיה 5: הקמת ממשלה כשאין הכרעה ברורה בבחירות

אחת הסיבות לחוק הנוכחי הקובע שהצבעת אי אמון תהיה קונסטרוקטיבית היא הרצון למנוע מצב כפי שקרה מאז סיום כהונת הכנסת ה-20, שבו רוב חברי הכנסת מסכימים שהם לא רוצים ראש ממשלה אחד, אבל לא מצליחים להסכים על מי שיחליף אותו. המצב הזה נשמר בשלושת מערכות הבחירות האחרונות, תוך גרימת שחיקה משמעותית באמון הציבור ובשלטון החוק במדינה.

פתרון: יש צורך להגביל את הזמן שבו אין הכרעה, ולהוריד את הרף במקרה הצורך – אבל רק במקרה הצורך. פתרון זה כולל את הרכיבים הבאים:

1. בהתקיים בחירות יש למצות את האפשרות להקים ממשלה. המנגנון הקיים לכך כיום ראוי ומספיק:
   ‏א.     הטלת הרכבת הממשלה על מועמד שסיעות הכנסת המליצו עליו
   ב.      אם נכשל, הטלת המשימה על מועמד אחר
   ג.      אם גם זה נכשל, אפשרות לרוב חברי הכנסת להציע מועמד שלישי
   הסייג הוא שיש לאפשר למהלך למצות את עצמו. לשם כך יש לאסור על פיזור הכנסת בזמן התהליך הזה.
2. אם כל התהליך שתואר לעיל לא צלח, יתקיימו בחירות חדשות, אבל פעם אחת בלבד.
3. בעקבות הבחירות השניות יתקיים התהליך כולו פעם נוספת.
4. אם גם בפעם השנייה התהליך נכשל ולא הוקמה ממשלה רגילה, תוקם ממשלת מיעוט בתהליך מיוחד כלהלן:
   ‏א.     כל סיעה תוכל להציע ממשלה בעצמה או בשיתוף עם סיעות אחרות.
   ב.      כל ההצעות האלה יועלו להצבעה במליאת הכנסת, כאשר ההצבעה היא בעד או נגד כל הצבעה בנפרד. ההצבעות תהיינה חשאיות, והתוצאות ימסרו רק לאחר השלמת התהליך כולו ולא בסיום כל הצבעה.
   ג.      ההצעה שתקבל את התמיכה הגבוהה ביותר היא שתיבחר. אם יהיה תיקו תערך הצבעת ראש בראש בין ההצעות המובילות. אם ישמר התיקו יכריע נשיא המדינה בהטלת מטבע. מטרת ההצעה הזו להגדיל את המחיר של אי הכרעה, כדי לעודד את חברי הכנסת להחליט על הקמת ממשלה בלי להגיע לשלב הזה.

ממשלה שהוקמה בתהליך הזה תהיה חסינה מפני הצבעת אי אמון רגילה למשך שנתיים. ממשלה כזו ניתן יהיה להחליף רק בהצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית.

---

האם כל זה יעזור? האם אפשר בכלל לקודד חוקים שיסדירו את מנגנוני השלטון באופן מוחלט וראוי? חלק ממה שהוצע כאן בעייתי. היה הרבה יותר טוב אם פוליטיקאים היו שמים את טובת העם והמדינה בראש מעייניהם, בלי ניגודי עניינים ובלי ציניות. היה הרבה יותר טוב אם היה אמון בין העם לנבחריו ובין פוליטיקאים לבין עצמם. היה הרבה יותר טוב אם השיקולים היו תמיד ענייניים, ולא מושפעים על ידי בעלי אינטרסים ובעלי הון. למרבה הצער זה לא המצב.

כל מערכת חוקים עוברת הידרדרות עם הזמן. מצד אחד, נחשפים פגמים ומי שרוצה בכך לומד לנצל אותם לטובתו. מצד שני מוסיפים תוספות טלאי על טלאי בצורה שפוגעת במתווה הכולל. אז מפעם לפעם צריך לנסות לתקן ולבצע שיפור מערכתי כללי. עכשיו זה זמן כזה. האתגר מונח לרגלי חברי הכנסת, פעילים חברתיים, אנשי משפט, ואנשי אקדמיה לשתף פעולה ולנסח הסכמות שיכולות להביא לשיפור על המצב הקיים. או זה, או שנמשיך להידרדר.

המרוץ לתחתית

[פוסט שפורסם גם בבלוג בדה-מרקר, בהבדל שהם צינזרו כל התיחסות לגלובס]

בשיטה הדמוקרטית מוסדות המדינה הם המייצגים את המדינה. כוחם בא להם לא מכוח הנשק או מהטלת אימה, אלא מהאמון שהציבור רוחש להם. אם הציבור מואס במוסדות השלטון, הדמוקרטיה בסכנה.

העיתון גלובס פרסם בשבוע שעבר סדרת כתבות במסגרת פרויקט מיוחד על אמון הציבור במוסדות שלטון החוק. במרכז הפרויקט עמד סקר שהראה שלאחוז גדול בציבור אין אמון במערכת המשפט ובמשטרה, ושרמת האמון נמצאת במגמת ירידה. לזכותם של כותבי ועורכי גלובס, הם גם פרסמו את הסקר המלא כולל פילוחים שונים של התוצאות.

אבל בו בזמן, הסקר והדיון בו סובלים מחוסר הקשר. אחת התוצאות, למשל, הייתה של-43% מהציבור יש אמון נמוך במשטרה. אבל איך זה משתווה לרמת האמון במוסדות אחרים לא פחות חשובים, כמו למשל הממשלה והכנסת? ואיך זה משתווה לרמת האמון לפני שנה או שנתיים או עשר שנים? בלי השוואות כאלה קשה לדעת מה באמת המשמעות של אותם 43% עם אמון נמוך.

סקר נקודתי שנעשה בהזמנת עיתון לא יכול לספק את הנתונים החסרים. אבל למרבה המזל המכון הישראלי לדמוקרטיה ומרכז גוטמן אוספים מידע כזה מאז 2003. הגרפים הבאים מציגים מבחר מתוך הנתונים שלהם.

נתחיל מהנתונים שפורסמו במדד הדמוקרטיה הישראלית של 2018 (האחרון שפורסם). כמו בכל שנה, המדד כלל שאלות על רמת האמון בכמה אישים ומוסדות שלטוניים. שמונה מהם מוצגים בגרף. ניתן להבחין בחלוקה ל-3 קבוצות.

בראש נמצא צה"ל, בקבוצה בפני עצמו. הצבא זוכה באמון של כמעט 80% מהציבור, ומעל 50% אפילו נותנים בו אמון רב מאוד. אף מוסד אחר לא מתקרב לרמת אמון כזו.

בקבוצה השנייה נמצאים נציגי שלטון החוק: בית המשפט העליון, היועץ המשפטי לממשלה, והמשטרה. בערך חצי מהציבור מאמין בגופים האלה, וחצי לא (יש קצת שונות: קצת יותר מחצי מאמינים בבית המשפט העליון, וקצת יותר מחצי לא מאמינים במשטרה).

הקבוצה השלישית היא המערכת הפוליטית, שזוכה בחוסר אמון גורף. כ-70% מהציבור אינם מאמינים בממשלה ובכנסת, ולכ-80% אין אמון במפלגות. בנוסף גם התקשורת נמצאת בקבוצה הזו, ופרופיל האמון בה כמעט זהה לפרופיל האמון בממשלה.

המסקנה מההשוואה הזו היא שאמנם האמון במערכת המשפט אינו גבוה, אבל האמון במערכת הפוליטית – שהיא כיום היריבה העיקרית של מערכת המשפט – נמוך הרבה יותר. בנוסף העיתונאים שמפרסמים את הדברים צריכים להיות מודעים לכך שגם בהם לא נותנים אמון.

הסקר של גלובס מצא גם שאצל 44% מהנסקרים האמון במערכת המשפט ירד בשנה האחרונה. עד כמה זה משמעותי? הגרף הבא מציג את התנודות בממצאי האמון שהתפרסמו במדד הדמוקרטיה לאורך השנים. [עדכון: הוספתי את תוצאות המדד של 2019, שפורסם כמה שבועות אחרי הפוסט המקורי]

 

הממצא הבולט ביותר בגרף הוא הקשר בין רמת האמון בגופים השונים. הדרוג היחסי של כל הגופים נשמר בכל השנים (פרט ליחס בין הממשלה והכנסת, שרמת האמון בהן כמעט תמיד מאוד דומה). אין כאן מצב של מאבק כוחות, כשהאמון בגוף אחד בא על חשבון גוף אחר. במקום זאת יש תאום כמעט מלא. כשהאמון בבית המשפט העליון ובמשטרה יורד, גם האמון בממשלה ובכנסת יורדים, ולהיפך.

בפרט, הממצא של גלובס אודות ירידה באמון במערכת המשפט כנראה אינו מאוד משמעותי. אכן האמון בבית המשפט העליון ירד באופן ניכר מהשיא של שנת 2012. אבל כך גם האמון במשטרה, בממשלה, בכנסת, ובמפלגות הפוליטיות. מצד שני, הדמיון באמון במשטרה ובבית המשפט העליון כפי שהיה ב-2018 הוא די נדיר – לרוב יש פער ניכר לטובת בית המשפט העליון. (על היועץ המשפטי לממשלה אין נתונים מכל השנים, אז אי אפשר להשוות.)

הגוף היחיד שמציג התנהגות שונה הוא הצבא, ששומר על אמון גבוה כל השנים. הירידה היחידה הייתה בימי ממשלת אולמרט (2007-2008), בנראה בעקבות התחקירים על מלחמת לבנון השנייה. מצד שני המתקפה מצד הימין הדתי בשנים האחרונות ("להציל" את צה"ל מגיוס בנות ופרשת אלאור אזריה) כמעט שלא השפיעה. חריגה בולטת נוספת היא הירידה באמון בכנסת בשנת 2005, אולי בהקשר של תכנית ההתנתקות.

התפקיד הציבורי שהדגים את השינוי החד ביותר באמון הוא נשיא המדינה. בשנת 2007 רמת האמון בנשיא צנחה לשפל חסר תקדים, כתוצאה מהאשמתו ובסופו של דבר הרשעתו של הנשיא קצב באונס. שנתיים מאוחר יותר שוקם האמון במוסד הנשיאות, ומאז הוא זוכה לאמון שנע בין זה של בית המשפט העליון לזה של הצבא.

 

השוואה מעניינת נוספת עוסקת ביחס בין האמון בתקשורת לבין האמון במערכת הפוליטית – שהיא כרגיל אחד ממושאי הסיקור העיקריים של התקשורת. לפי הסקרים, בתקופת ממשלות שרון ואולמרט (2004-2008) התקשורת זכתה באמון גבוה במקצת מהממשלה והכנסת. אבל בתקופת נתניהו (מאז 2009) התקשורת זוכה לאותה רמת אמון כמו הממשלה והכנסת, ולעיתים אפילו טיפה פחות. רק ב-2019 האמון בתקשורת עלה טיפה מעל האמון בממשלה.

בסופו של דבר, למרות האפשרות להפליג בהסברים על הסיבות לשינויים ברמת האמון, צריך לזכור שדעת הקהל היא דבר הפכפך. למשל, לא באמת ברור למה האמון בכל מוסדות המדינה זינק דווקא ב-2011, בערך בזמן שבו פרצה המחאה החברתית. מצד שני הדרוג היחסי נשאר די קבוע, אז סביר להניח שהוא אכן משקף. מכל מקום, אני אישית מעדיף לעסוק בנתונים שאמורים אולי לסייע בעיצוב דעת קהל, ולא בסקרים של דעת קהל.

מקורות

המכון הישראלי לדמוקרטיה, ובפרט מדד הדמוקרטיה הישראלית בשנים שונות, וכן מאגר נתוני הסקרים של מרכז גוטמן.

מנדטים, אחוזי הצבעה, וספקולציות

אחת התוצאות בבחירות האחרונות הייתה אחוז ההצבעה הנמוך של הערבים — רק כ-50%.  נלוו לזה ספקולציות על איך הכל היה יכול להיות שונה אם הם היו טורחים לצאת להצביע.  אבל מה אם גם אחרים היו מצביעים יותר?  ומה בכלל היו אחוזי ההצבעה של תומכי המפלגות השונות?

תשובות לשאלות האלה אפשר לקבל על ידי הניתוח הבא.

אבל ראשית צריך להבהיר על מה מדברים.  כשאחוז ההצבעה של מגזר מסוים משתנה, גם מספר הקולות הכולל משתנה, ואיתו הסף של אחוז החסימה והמודד של מספר הקולות הנחוץ לכל מנדט.  אז שימוש יצירתי בספקולציות על הבדלים בין המגזרים מאפשר כל תוצאה שתרצו.  כדי להמנע מזה, אני מתמקד בתרחיש מוגדר היטב: מה היה קורה אם כולם היו מצביעים — כל בעלי זכות הבחירה מכל המגזרים.  זה תרחיש מעניין כי הוא מתיימר לשקף את מה שהציבור כולו באמת רוצה, תוך נטרול אפקטים של עצלות וציניות (אבל עדיין כפוף ל"הצבעה אסטרטגית").  ובעצם זו גם התוצאה שתתקבל עבור כל מקרה שבו אחוז ההצבעה של תומכי כל המפלגות הוא זהה.

בעלי זכות הבחירה מתחלקים לאלה שהצביעו ואלה שלא הצביעו.  כדי לברר מה היה קורה אם כולם היו מצביעים צריך לשערך את דגם ההצבעה של מי שלא הצביעו.  אם לא יודעים עליהם כלום, המודל הסביר ביותר הוא שהם היו מצביעים כמו האחרים.  הפעלת מודל כזה באופן גלובאלי יגדיל את מספר הקולות לכל מפלגה, אבל יחסי הכוחות ישארו בדיוק אותו הדבר.  שום דבר לא ישתנה בתוצאות.

אבל בעצם אנחנו כן יודעים עליהם משהו.  אנחנו יודעים איפה הם מצביעים. ואפשר לנצל את זה.  (אנחנו לא יודעים את זה עבור קולות החיילים — ראו הערה בסוף)

הטריק הוא להפעיל את מודל שימור דגם ההצבעה ברמת הקלפי הבודדת במקום ברמה הארצית.  ידוע וברור שדגם ההצבעה בערים שונות הוא שונה.  למשל בערים חרדיות ההצבעה נוטה באופן גורף למפלגות החרדיות, בערים הערביות למפלגות הערביות, בתל-אביב לשמאל ובירושלים לימין.  אותה תופעה קורה גם בקלפיות, כי לא רק לערים אלא גם לעיירות, שכונות, ומושבים יש מאפיינים שונים.  אז מה שאני עושה הוא להניח שמי שלא הצביעו בקלפי מסוים היו מצביעים כמו האחרים באותה הקלפי.  למשל בקלפי עם 55% הצבעה שמהם 80% הצביעו לרשימות ערביות, אני מניח שגם 80% מאלה שלא הצביעו היו מצביעים למפלגות ערביות.  בקלפי עם 70% הצבעה שמתוכם 33% הצביעו מרצ אני מניח שגם 33% מאלה שלא הצביעו היו מצביעים מרצ.  וכך הלאה.  כיוון שבקלפיות שונות יש אחוזי הצבעה שונים, שערוך מקומי כזה כן משנה את התוצאות הכלליות.

מבחינה מתמטית החישוב הוא פשוט.  נסמן את מספר בעלי זכות הבחירה בקלפי ב-r, ואת מספר הבוחרים בפועל ב-v.  שיעור ההצבעה בקלפי הוא v/r.  ההופכי שלו, כלומר r/v, הוא הגורם שבו צריך להכפיל את מספר הקולות שכל מפלגה קיבלה.  כדי לקבל את התוצאות הכלליות, מסכמים את המספרים המתוקנים האלה מכל הקלפיות.

עכשיו יש לי את מספר הקולות שכל מפלגה קיבלה בפועל, ושיערוך של מספר הקולות שהיא הייתה מקבלת אם כל בעלי זכות הבחירה היו מצביעים.  השיערוך הזה הוא סך התומכים במפלגה.  על ידי חלוקת המצביעים בפועל בתומכים אפשר להעריך את אחוז ההצבעה בין תומכי המפלגה הזו.  כשמחשבים את זה לכל המפלגות מקבלים את התמונה הבאה:

אז אכן אצל הערבים אחוז ההצבעה עמד על כ-50%. אצל ליברמן והמפלגות הקטנות שלא עברו את אחוז החסימה 60%. בשמאל מרכז באזור 71%.  אחוז ההצבעה בימין הקיצוני היה הגבוה ביותר, ועמד על 76%.  בניגוד לתדמית, אצל החרדים הוא היה נמוך יותר.

ואיך השיערוך הזה מתרגם למנדטים?  זה מחייב לעבור את כל התהליך של חישוב אחוז החסימה, המודד, חלוקה ראשונית, וחלוקת המנדטים הנותרים לפי נוסחת חוק באדר-עופר.  קצת מייגע אבל לא נורא.  התוצאה הסופית היא שאין כמעט שום השפעה, בטח ברמת הגושים.  כך זה נראה:

• אותן מפלגות עוברות את אחוז החסימה ואותן מפלגות לא עוברות. אבל הפערים משתנים: הימין החדש (שאחוז ההצבעה אליו היה גבוה) מתרחק באופן משמעותי מסף אחוז החסימה, ואיחוד הימין רק טיפה מעליו.
• ההבדל העיקרי הוא כצפוי אצל הערבים: עולים מ-10 ל-14 מנדטים. זה עדיין פחות מחלקם באוכלוסייה, כי חלקם הצביעו למפלגות אחרות.
• 3 מתוכם באים על חשבון כחול-לבן. אחוז ההצבעה לכחול לבן היה מעל הממוצע, אז אם מניחים שכולם מצביעים הם מפסידים ומי שהיה מתחת לממוצע מרוויח.
• עוד שינוי בתוך גוש השמאל הוא מעבר של מנדט אחד מהעבודה למרצ.
• בין הגושים יש רק מעבר של מנדט אחד מהימין-חרדים לשמאל-מרכז-ערבים. 64-56 במקום 65-55.
• בימין יש גם מעבר של מנדט אחד מאיחוד הימין ליברמן.
• החרדים (יהדות התורה) מפסידים מנדט אחד. אבל עדיין זה יותר מחלקם באוכלוסייה, במיוחד אם מתחשבים במבנה הגילים המוטה שלהם (יש המון ילדים, אז חלקם באוכלוסיית בני 18 ומעלה קטן מחלקם באוכלוסייה כולה).

השורה התחתונה: תוצאות הבחירות כנראה משקפות במידה סבירה (בהסתייגויות שהימין איבד יותר בגלל אחוז החסימה, ושמה שהן משקפות זה את התוצאה של שטיפת מוח, הסתה, התייחסות כללית לבחירות כאל תכנית ריאליטי, ו"שיקולים אסטרטגיים", ולא העדפות אידאולוגיות). הישועה לא תבוא מאיחודים למיניהם בתוך הגוש או מהערבים.

מקורות ופרטים

תוצאות הבחירות ברמת הקלפי מקובץ csv (אקסל) מאתר ועדת הבחירות.

תיאור חישוב המנדטים על כל שלביו מדוח באתר ועדת הבחירות.  אני שחזרתי את התהליך עבור המספרים המעודכנים.  הנה אקסל שמטפל בשלב הראשון של החישוב.  את תיקוני באדר-עופר עשיתי ידנית.

הבעיה עם כל הניתוח הזה היא ההנחה הבסיסית שדגם ההצבעה של מי שלא מצביע זהה לזה של מי שכן מצביע.  אם יש קשר בין נטיה פוליטית לבין ההחלטה לא להצביע ההנחה הזו שגויה, ואז התוצאות לא נכונות.  אבל בהיעדר נתונים אחרים זו נראית לי ההנחה הסבירה ביותר.

מקרה קונקרטי בעייתי הוא קולות החיילים. חיילים רשומים להצביע בקלפיות לפי מקום מגוריהם, אבל מצביעים בקלפיות ניידות בצבא.  לקלפיות האלה אין שיוך של בעלי זכות בחירה, ואי אפשר לדעת לאיזו קלפי רגילה הם שייכים.  אז בניתוח אני מתעלם מקלפיות החיילים, וכולל אותם בין הלא מצביעים בקלפיות הבית שלהם.  יש להניח שזה מכניס טעות, כי חיילים הם קבוצה מאובחנת שסביר שדגם ההצבעה שלה שונה לפחות במידת מה מזה של שאר התושבים באזור.

בחירות שיא

הצלחתו של נתניהו, כשלונו של גנץ, וההתמוטטות של השמאל הם כמובן הכותרות הגדולות של הבחירות האחרונות.  אבל הבחירות האלה גם שברו שני שיאים "טכניים": בקולות הפסולים ובקולות המבוזבזים.  בשני המקרים מדובר במגמות שנמשכות כבר כעשרים שנה.

הנה הנתונים.

נתחיל עם הקולות הפסולים.  שיעור הקולות הפסולים נמצא בירידה רציפה מאז הבחירות של 1996.  הפעם הוא היה רק 0.71%, משמעותית פחות מהשיא הקודם של 0.80% בשנת 1992.  באופן כללי בכל הבחירות בין 1981-1992 היה אחוז נמוך במיוחד של הצבעות פסולות, מה שניתן לפרשן כתוצאה של מאבק אמיתי בין הגושים הגדולים והקטנת מספר הצבעות המחאה.  הפעם זה עוד יותר נמוך.  אחת המשמעויות היא שכנראה שיעור הטעויות בהצבעות הוא לא יותר מכ-0.7%, וכל מה שמעל זה הוא בטוח הצבעת מחאה.

מצד שני, שיעור הקולות המבוזבזים נמצא במגמת עלייה, אם כי בזיגזגים פרועים.  בבחירות האלה היו הכי הרבה מפלגות, וגם הכי הרבה מפלגות שלא עברו את אחוז החסימה.  בסך הכל 366,236 קולות שהם 8.44% מהקולות הכשרים הלכו לאיבוד.  אבל החלוקה לא אחידה: היו 3 מפלגות משמעותיות (הימין החדש, זהות, וגשר), ועוד סדרה ארוכה של מפלגות זניחות לחלוטין.  הפער בין גשר (74,701) לבין המפלגה הבאה אחריה (בטחון חברתי, עם 4,618 קולות) הוא יותר מסדר גודל.

אם מחברים את הכל ביחד, בדיוק 397,000 קולות שהם 9.15% מהמצביעים לא מקבלים ייצוג בכנסת (שווה ערך ל-11 מנדטים).  גם זה שיא.

מקורות

הנתונים הקדומים יותר מסיכום של המכון הישראלי לדמוקרטיה, מאז 1999 מאתר הכנסת ומוועדת הבחירות המרכזית.

זהירות סכנה!

הסכנה הגדולה ביותר למשטר דמוקרטי היא לא מהפכה צבאית אלא אובדן אמון של הציבור, עד כדי העדפה של ויתור על הזכות להשמיע את קולו ולבחור את הממשלה. במדד הדמוקרטיה נשאלה מספר פעמים שאלה ישירה האם כדי לטפל בבעיות המיוחדות של ישראל צריך מנהיג חזק שלא יתחשב בכנסת (בשנתיים הראשונות השאלה הייתה על חוסר התחשבות בכנסת ובבחירות, ואחר כך על חוסר התחשבות בכנסת, בתקשורת, ובדעת הקהל). התוצאות בגרף הבא. כפי שניתן לראות בשנים האחרונות יש רק רוב דחוק שעומד על הצורך בדמוקרטיה ומתנגד ל"מנהיג חזק" כזה. אבל בערך רבע תומכים מאוד במנהיג עוקף כנסת, וטיפה פחות די תומכים. בתחילת העשור התמיכה במנהיג כזה הייתה יותר נמוכה, אבל עדיין משמעותית.

מצד שני, אם שואלים באופן ישיר שמא משטר דמוקרטי אינו מתאים לישראל בגלל בעיותיה המיוחדות, מסתבר שיש התנגדות די רבה לאמירה הזו. זה מצביע על אחת הבעיות בסקרי דעת קהל: לא מעט משיבים רוצים גם מנהיג חזק וגם דמוקרטיה, ולא מודעים לסתירה בין התשובות. ובכל זאת כ-22% מביעים הסכמה ולו חלקית עם חוסר ההתאמה של הדמוקרטיה.  אאוץ.

היבט אחר של סכנה לדמוקרטיה שנחקר בסקרים שונים נוגע לקבלת מרות, ובפרט מרות צבאית. כשיש פילוג קשה בעם, יתכן שחיילים יקלעו למצב שבו הם נדרשים לקחת חלק בפעולות שהם מתנגדים להן. מימין מקרה הבוחן הוא הצורך לפנות ישובים יהודיים בשטחים. משמאל מקרה הבוחן הוא הצורך לשרת בשטחים. השאלה היא האם במקרים כאלה מותר לחיילים לסרב לקחת חלק בפעילות האמורה?

שאלות כאלה נשאלו בסקרי ביטחון לאומי ודעת קהל ובסקרי מדד הדמוקרטיה, ובחלק מהמקרים שתי השאלות נכללו באותו סקר. התשובות נגישות מאתר דאטה ישראל של מכון גוטמן והמכון הישראלי לדמוקרטיה, ומוצגות להלן. כמעט תמיד יש רוב לשוללים זכות סירוב לחיילים, אבל בשני הסקרים האחרונים (מ-2013) לא היה רוב לשוללים זכות סירוב מימין. ניסוח השאלות שונה בסקרים מסדרות שונות, וכתוצאה השוואה של התוצאות היא לא תמיד תקפה. אבל ברור שבשנים האחרונות יש אחוז גבוה באוכלוסייה שמצדיק סירוב פקודה על ידי חיילים מסיבות אידאולוגיות, קצת יותר מימין מאשר משמאל.

בנוסף לשאלות האלה, סקרים מ-2012 ו-2016 הכילו שאלה למי חיילים דתיים צריכים לציית אם יש סתירה בין פקודות הצבא לפסיקת רבנים. במקרים האלה רק 12-15% ענו שצריך לציית לרבנים, ואילו 71-72% ענו שצריך לציית לפקודות הצבא. השאר לא ידעו לענות או חשבו שכל אחד צריך לפעול לפי צו מצפונו.

מקורות

הגרף הראשון ממדד הדמוקרטיה הישראלית של המכון הישראלי לדמוקרטיה, דוחות של שנים שונות.

הגרף השני מנתונים של סקרי ביטחון לאומי ודעת קהל וממדד הדמוקרטיה.

כל התוצאות האלה נגישות באתר דאטה ישראל, מאגר נתוני הסקרים של מרכז גוטמן לחקר דעת קהל ומדיניות במכון הישראלי לדמוקרטיה.

ציונים בדמוקרטיה

יש כל מיני גופים בינלאומיים שמודדים כל מיני דברים, אבל הרבה שנים לא היה מדד רציני שניסה לכמת עד כמה מדינות העולם הן דמוקרטיות. עד שהמגזין אקונומיסט יסד מדד כזה בשנת 2006. המדד הזה מבוסס על סדרה של 60 שאלות שמחולקות ל-5 תחומים שונים:

• תהליך הבחירות ופלורליזם. האם הבחירות חופשיות והוגנות? האם יש זכות בחירה לכל? האם יש איומים על הבוחרים? האם לאופוזיציה יש סיכוי בכלל?
• תפקוד הממשלה. האם לרשות המחוקקת יש מעמד עליון? האם הממשלה חופשית מהשפעות חיצוניות, למשל של הצבא או גופים כלכליים ודתיים? האם יש שחיתות? האם יש שקיפות?
• מעורבות פוליטית של הציבור. מהו אחוז ההצבעה? האם יש נכונות להשתתף בהפגנות?
• התרבות הפוליטית. עד כמה יש תמיכה בדמוקרטיה? כמה מהציבור שואפים למנהיג חזק שיכול לעקוף מנגנונים דמוקרטיים?
• חירויות אזרחיות. האם יש חופש ביטוי והפגנה? האם יש חופש דתי? האם יש שוויון בפני החוק?

הנתונים נאספים מחוות דעת של מומחים ומסקרי דעת קהל. כל שאלה יכולה לתת נקודה אחת אם המצב טוב, חצי נקודה אם ככה ככה, או אפס אם המצב רע. בכל תחום מסכמים את הנקודות ומנרמלים לטווח של 0 עד 10 (כי בתחומים שונים יש מספר שאלות שונה). המדד הסופי הוא ממוצע פשוט של הציונים ב-5 התחומים. התוצאות של ישראל מוצגות בגרף הבא.

כפי שניתן לראות ישראל מסווגת כ"דמוקרטיה פגומה", אבל הציון שלה נמצא במגמת עלייה איטית והיא קרובה לסף של "דמוקרטיה מלאה". הציונים עבור תהליך הבחירות והמעורבות הפוליטית של הציבור הם גבוהים יחסית. הציון עבור החירויות האזרחיות נמוך למדי, אבל גם הוא במגמת שיפור מסוימת.

השוואה של ציוני 2017 עם 40 המדינות העליונות בדירוג (מתוך 167) מוצגת בגרף הבא.

 

הרוב המכריע של מדינות המערב מדורגות מעל ישראל (שנמצאת במקום ה-30, תיקו עם אסטוניה).  מה שמעניין הוא הצרוף של ציונים בתחומים השונים שמוביל למדד הכללי. בכל המדינות האחרות (פרט לנורבגיה) הציון בסעיף החירויות האזרחיות מושך כלפי מעלה, ואילו הציון בסעיף המעורבות הציבורית מושך כלפי מטה.  בישראל זה הפוך.  רק למדינה אחת יש ציון גבוה יותר מאיתנו במעורבות, ואין אף אחת שאפילו מתקרבת לציון נמוך כמו שלנו בחירויות (אם כי כמובן בהמשך הרשימה יש כאלה עם ציונים יותר נמוכים).

מקורות

את הדוחות של מדד הדמוקרטיה אפשר להוריד מאתר The Economist Intelligence Unit (צריך להרשם).

היחס לערבים

המכון הישראלי לדמוקרטיה מפרסם כל שנה את מדד הדמוקרטיה הישראלית.  זהו דו"ח מקיף (הדו"ח של 2016 מחזיק 300 עמודים) המבוסס על סקר שבו משתתפים כ-1500 נשאלים המייצגים את כל חלקי הציבור הישראלי.  הנתונים המוצגים כאן מתבססים בעיקר על טבלאות מסוף הדו"ח של 2016 שמכילות פרטים על כל התשובות או משוות את התוצאות האחרונות עם תוצאות של שאלות דומות שנשאלו בעבר.  הסקר מקיף מגוון גדול של נושאים, אני מתמקד כאן בשאלת היחס של הרוב היהודי למיעוט הערבי, שאמורים להיות אזרחים שווי זכויות.  השאלות מנוסחות בצורות שונות, אז בגרפים הבאים ירוק מייצג באופן קונסיסטנטי יחס טוב לערבים, ואדום יחס רע לערבים.

שאלה אחת שמופיעה בסקר מתייחסת לקשרים אישיים ואחרים, ובפרט באיזה מקרים תסכים לקבל ערבי (התשובות כאן הן לשאלה שהופנתה ליהודים; שאלה דומה הופנתה לערבים. השאלה לגבי רופאים שונה, ושאלה האם תעדיף רופא יהודי או ערבי או שלא משנה – הנחתי שאם תעדיף או שזה לא משנה אז אתה מקבל).  התוצאות לפניכם:

 

אז חוץ מבמקרה של נישואין הרוב מוכנים לקבל ערבים כחברים או שכנים (בערך שני שליש), כמורים (שלושת רבעים) או כקולגות בעבודה (מעל 80%).  אבל יש גם 15% שלא מוכנים שערבים יהיו אזרחים, ו-13% שאפילו לא מוכנים לקבל ערבים בתור תיירים.

שאלה נוספת הייתה על מידת ההסכמה עם ההיגד "החלטות גורליות למדינה בנושאי שיטת הממשל ומבנה הכלכלה והחברה צריכות להתקבל ברוב יהודי".  שימו לב שלא שואלים כאן על הדברים הבאמת בעייתיים כמו שטחים תמורת שלום או מעמד ירושלים או פליטים, אלא על ניהול המדינה פנימה.  ובכל זאת התוצאות כאלה:

 

אז בכל שנה מעל חצי היהודים חושבים שהם צריכים להחליט, והערבים צריכים לקבל את מה שהחליטו.  עושה רושם שיש מגמת שיפור קלה, ובכל מקרה שנת 2011 הייתה חריגה עם כמעט 70% שחשבו כך.

באופן דומה, רוב יציב של האזרחים היהודים לא רוצה לראות מפלגות ערביות או שרים ערבים בממשלה.  (הערה – אני די בטוח שהנתונים של 2003-2010 הם ליהודים ולא כלל המדגם, אבל זה לא לגמרי ברור בדו"ח.)

 

אחרי כל ההקדמות האלה מגיע התכלס בלי כחל וסרק – דעות כמו שמרגישים אותן בבטן.  שאלה אחת הייתה עד כמה אתה מסכים עם האמירה "האזרחים הערבים הם סיכון ביטחוני לישראל".  השנייה הייתה עד כמה אתה מסכים עם האמירה "רוב הערבים אזרחי ישראל לא השלימו עם קיומה ותומכים בחיסולה".  בשני המקרים לא ערבים באופן כללי, אזרחים. הנה התוצאות.  יש שתי שנים, אני חושב שזה מדגים טעות דגימה יותר מאשר מראה מגמה.

 

האופטימיים יגידו שלפחות יותר מחצי מהיהודים חושבים שהערבים כנראה בסדר.  אבל מצד שני חמישית או יותר חושבים שהם סכנה למדינה ותומכים בחיסולה (ברמה של "מאוד מסכים").  תזכורת: חמישית מהאוכלוסייה היהודית זה יותר ממיליון איש.  נס שיש כל כך מעט אלימות נגד ערבים במדינה.  בדו"ח יש גם פילוח של אלה שדי מסכימים או מאוד מסכימים לפי מאפיינים.  מסתבר שב-2016 הרואים בערבים סכנה מהווים 63% מהימין, 64% מהדתיים-לאומיים, ולא פחות מ-80% מהחרדים.

אגב, בדוח של 2015 יש גם בנפרד תשובות של ערבים על הסכמה עם האמירה "רוב הערבים אזרחי ישראל לא השלימו עם קיומה ותומכים בחיסולה".  יש בזה עניין כי זה עליהם אז הם אמורים לדעת.  אז 52% לגמרי לא מסכימים, ועוד 18% די לא מסכימים, ס"ה 70%.  מצד שני 13% ו-11% די מסכימים ומאוד מסכימים – לא רוב, אבל גם לא זניח.

וסלטה לסיום, באופן מפתיע משהו יש בשנתיים האחרונות עלייה בשיעור היהודים שמוכנים לפרגן לערבים ולהודות שהם מקופחים:

מקורות

תמר הרמן, אלה הלר, חנן כהן, דנה בובליל, ופאדי עומר / מדד הדמוקרטיה הישראלית 2016.  המכון הישראלי לדמוקרטיה.  הסעיפים על רופאים ומורים בגרף הראשון מהדוח הקודם, מדד הדמוקרטיה הישראלית 2015.  הנתונים על קיפוח האזרחים הערבים מדוחות של שנים שונות.

קיטוב

לפני ארבע וחצי שנים השתמשתי בנתונים של מדד הדמוקרטיה כדי לכתוב על תפיסת הציבור את אופי המדינה, ובפרט בהקשר של השאלה הטעונה האם היא יותר יהודית או דמוקרטית.  הנתונים ההם הראו פילוח של התשובות לפי רמת דתיות, והתוצאות היו כמצופה: היותר דתיים הדגישו יותר את הפן היהודי.

עכשיו נתקלתי בנתונים כלליים יותר (בלי פילוח כזה), אבל לאורך שנים.  הנה הם.  הניסוח המדויק של השאלה היה "ישראל מוגדרת גם מדינה יהודית וגם מדינה דמוקרטית. אישית, איזה חלק מההגדרה הזו חשוב לך יותר?", והיא הוצגה לנסקרים יהודים בלבד.  החלק האפור למעלה הוא אלה שלא ענו או אמרו שלא זה ולא זה.

מה שרואים כאן הוא עדות מרשימה לעלייה הגוברת של הקיטוב בעם: תוך בסך הכל 5 שנים יש עלייה קלה באלה שמעדיפים "יהודית", הכפלה של אלה שמעדיפים "דמוקרטית", וחציה של אלה שחושבים ששתי התכונות חשובות באותה מידה.  במילים אחרות, הרבה מאוד מאלה שתמכו בצרוף החליטו לבחור צד, ורובם בחרו בצד הדמוקרטי – מה שכנראה מרמז שמראש היו יותר פלורליסטים מאשר דתיים שהצהירו ששתי התכונות חשובות באותה המידה.  המצב עכשיו הוא תיקו.

מקורות

תמר הרמן, אלה הלר, חנן כהן, וגנה בובליל / מדד הדמוקרטיה הישראלית 2015, טבלה 8 בעמ' 186.  המכון הישראלי לדמוקרטיה.  בשנת 2016 כנראה לא כללו את השאלה הזו.

מסדרים אותנו

חוק ההסדרים שוב על השולחן, אז שווה להיזכר מאיפה התועבה הזו נפלה עלינו.

זה התחיל מהאינפלציה התלת-ספרתית (444% בשנה) מבית היוצר של בגין, ארליך, וארידור, שרצו ליברליזציה של המשק ולהיטיב עם העם.  מי שבסופו של דבר הצליח להחזיר את המשק לפסים היו פרס ומודעי עם תכנית הייצוב של 1985, שהתבססה על שלושה חוקים:

• חוק הקפאת המחירים של מוצרים ושרותים, שמנע עלית מחירים נוספת, והכניס את מחירי רוב המוצרים הבסיסיים לפיקוח ממשלתי. במקביל היתה גם הקפאת שכר כללית בתאום עם ההסתדרות והתעשיינים.
• חוק לביצוע תיאומים לתנאי אינפלציה למס הכנסה, שהחליף את החוק למיסוי בתנאי אינפלציה שנחקק כבר ב-1981 והיה סבוך יותר. החוק הזה דרש הגשת דוחות מתואמים לאינפלציה ונתן הגנה על הון עצמי שנשחק בגלל האינפלציה.
• חוק ההסדרים, שאיפשר לממשלה להעביר החלטות ותקנות שונות שיאפשרו לה לעמוד ביעדי ייצוב המשק.

בנוסף, התכנית נהנתה מסיוע אמריקאי מיוחד ומירידת מחירי הנפט בעולם.

כשהתכנית לייצוב המשק הצליחה והאינפלציה ירדה התחילו להוציא מוצרים מפיקוח, וחוק התיאומים לתנאי אינפלציה גם נהיה פחות רלוונטי כשהאינפלציה ירדה, והוא בוטל ב-2008.  מה שנשאר לנו הוא חוק ההסדרים, והוא דוקא עולה ופורח.  הגרף הבא מראה את האורך של החוק בעמודים בשנים השונות.  בחרתי בעמודים ולא בסעיפים, כי יש שונות רבה באורכי הסעיפים משורה אחת ועד עמודים רבים, כך שעמודים נותנים תמונה טובה יותר על היקף החומר.  צריך לציין שהעברת החוק בשנים שונות היא לא תמיד אותו דבר: לרוב זה צמוד לתקציב אבל לפעמים לא; לרוב זה נעשה במקשה אחת אבל לפעמים בחלקים או תוך תיקונים; לרוב זה נקרא חוק ההסדרים אבל לפעמים בשמות אחרים.  הגרף מראה את הסכום של החלקים בכל שנה אם היו כאלה, פרט ל-2003 שאז היו שלושה חוקים מלאים ברצף תוך טיפה יותר משנה.

אני תמיד האשמתי את פרס בחוק ההסדרים, אבל מהגרף ברור שמי שהפך אותו למפלצת דורסנית הוא נתניהו (יש להניח שבשיתוף פעולה של משרד האוצר).  ההשתוללות התחילה כשנתניהו נהיה ראש הממשלה בפעם הראשונה — לפני זה החוק מעולם לא הכיל יותר מ-13 עמודים, ואחרי זה הוא מעולם לא ירד אל מתחת ל-16.  קפיצת המדרגה השניה היתה כשנתניהו מונה לשר האוצר: חוק של 111 עמודים ותיקון של עוד 7.  השיא של כל הזמנים היה כשנתניהו הגיע לראשות הממשלה בפעם השניה: 126 עמודים + כמה תיקונים קטנים.  זה קרה פחות מ-3 שנים אחרי שהיועצת המשפטית לכנסת פירסמה הנחיות אודות הליך החקיקה הראוי, כדי למנוע שימוש לרעה לצרכים שאינם קשורים לתקציב.  ואכן בשנתיים הבאות, שבהן נתניהו לא היה בתמונה, היקף חוק ההסדרים ירד באופן משמעותי (19 עמודים ב-2008).  אבל אז הוא חזר.

אחת ההנחיות של היועצת היתה שהחוק אמור להכיל רק עניינים הקשורים ישירות לתקציב המדינה באותה שנה.  בעזרת הנתונים אפשר לראות שזה לא מתקיים.  בגרף, תיקונים לחוק שהתקבלו באותה שנה כמו החוק נכללים כרגיל עם החוק עצמו.  ואם כל חוק מתייחס רק לתקציב אותה שנה, כל התיקונים אמורים להיות כאלה.  אבל מסתבר שיש גם תיקונים לחוקי הסדרים מלפני שנים רבות; למשל התיקון האחרון, שהתקבל ב-14.7.2014, הוא תיקון לחוק של 1989!  זה קורה כמובן כי החוק כלל הוראות שאינן קשורות כלל לתקציב, במקרה הזה בקשר ליחסים בין צרכני גז לבין ספקי גז, ומאז מאריכים את התקנות האלה כל כמה שנים.  הפעם האריכו אותן עד 2019.  כך שכשהחוק יהיה כבר בן 30 אנחנו צפויים לעוד תיקון והארכה נוספת.

היה רצוי לעבור על כל החוקים ולראות איזה אחוז מהסעיפים באמת עומדים בקריטריונים של היועצת.  אבל יש שם מאות עמודים, ובהרבה מקרים קשה להבין על מה מדובר כי בעצם כל מה שיש שם זה שינויים של חוקים אחרים, בלי פרוט של החוק כולו.

עדכון: כמה שנים מאוחר יותר, החוק רק גדל.

מקורות

באתר הכנסת אפשר למצוא את כל החוקים שהועברו ופורסמו בספר החוקים.  אז עברתי על כולם וניסיתי לזהות את כל אלה שהם ואריאציה של חוק הסדרים או תיקון שלו.  אגב, מסתבר שהצעות החוק הרבה יותר ארוכות מהחוק שמתקבל לאו דוקא כי מורידים סעיפים — פשוט הצעות החוק מכילות דברי הסבר מפורטים שמאפשרים להבין במה מדובר ומה ההקשר, ואילו החוק הסופי לא.

יהודית ודמוקרטית

באופן כללי אני מעדיף נתונים "קשים" ולא סקרי דעת קהל, אבל הפעם אחרוג ממנהגי.  המכון הישראלי לדמוקרטיה מפרסם כל שנה (מאז 2003) חוברת בשם "מדד הדמוקרטיה הישראלית" ובה מגוון נתונים המבוססים על סקרי דעת קהל ועל השוואות בינלאומיות.  במדד הדמוקרטיה של 2012 נכללה השאלה

איזה חלק מההגדרה "יהודית ודמוקרטית" חשוב לך יותר?

התוצאות, כולל פילוח על פי קבוצות אוכלוסיה, מוצגות בגרף הבא.  כל קבוצה מיוצגת על ידי פס אופקי שהעובי שלו פרופורציוני לגודל הקבוצה — למשל החילונים הם 46% מהאוכלוסיה, בעוד החרדים הם 6% והחרד"לים 2% (הסיווג לקבוצות הוא סיווג עצמי על ידי העונים על הסקר).  הציר האופקי מייצג חלוקה של כל קבוצת אוכלוסיה לשלוש: אלה שענו כי "דמוקרטית" חשוב יותר משמאל, אלה שענו כי "יהודית" חשוב יותר מימין, ואלה שענו כי שתי ההגדרות חשובות באותה מידה באמצע.  אלה שלא ענו מיוצגים על ידי השטח האפור מימין המשלים ל-100%.

אז מה אפשר לראות כאן?

• כפי שניתן לצפות, יש קורלציה בין רמת דתיות לבין האחוז שמעדיף את ההגדרה "יהודית".  אצל החרדים זה מגיע ל-80% שעבורם "יהודית" חשוב יותר, ו-0% שעבורם "דמוקרטית" חשוב יותר.
• מצד שני, אצל החילונים יש פלורליזם: 35% אומרים ש"דמוקרטית" חשוב יותר, ולא פחות מ-21% טוענים ש"יהודית" חשוב יותר למרות שאינם דתיים.

אם מסכמים את כל קבוצות האוכלוסיה מקבלים שעבור 34% "יהודית" חשוב יותר, עבור 22% "דמוקרטית" חשוב יותר, ועבור 42% שתי ההגדרות חשובות באותה מידה.  או, אם משמיטים את המילה "יותר", ל-76% מהאוכלוסיה "יהודית" חשוב ורק ל-64% "דמוקרטית" חשוב.  אבל מצד שני, אם שואלים על ההסכמה עם האמירה שדמוקרטיה היא שיטת הממשל הטובה ביותר, כ-80% מסכימים.  כנראה גם כמה מאלה שלא חושבים שזה חשוב מבינים שזה רצוי.

מקורות

מדדי הדמוקרטיה נגישים מהאתר של המכון הישראלי לדמוקרטיה.  השתמשתי באלה מ-2003, 2011, ו-2012.