ארכיון תג: תקציב

הוצאות ביטחון — הסדרה הארוכה

לפני כמה חודשים כתבתי על הירידה היחסית של תקציב הביטחון, אבל זה היה על סמך נתוני מפתח התקציב שמתחילים רק ב-1992.  עכשיו נתקלתי בפרסום 1680 של הלמ"ס שעניינו הוצאות הביטחון מאז 1950 — כלומר כמעט כל ימי המדינה.  הכותרת של הפוסט הקודם, "עולה אבל יורד", עדיין די מתאימה, אבל יש כאן סיפור יותר מעניין ממה שחשבתי, והדגמה כמה חשובות סדרות נתונים ארוכות.  זה לקח איזה שבועיים של בלגנים עם ניתוח הנתונים כולל התכתבויות עם הלמ"ס כדי לנסות להבין מה הולך שם, ופוסט ארוך ומורכב יחסית כדי להציג מה למדתי.  סורי.

נתחיל מסך ההוצאות מתוקנות לאינפלציה.  כפי שהגרף הבא מראה, זה החלק של ה"עולה".  העלייה הדרמטית הייתה בהקשר של המלחמות הגדולות — מלחמת ששת הימים ב-1967 ומלחמת יום כיפור ב-1973.  בהמשך היו כ-20 שנה של תנודות חזקות. בשנות ה-90 הוצאות הביטחון היו קצת נמוכות יותר, ובשנות ה-2000 הן שוב דומות למה שהיו בשנות ה-70.

הנתונים של הלמ"ס גם מבחינים בין הוצאות על משכורות, הוצאות אחרות בארץ, בעיקר רכש ואחזקה, ויבוא מחו"ל (וגם יצוא שמפצה במידה מסוימת על עלות היבוא, ולכן הקו השחור שמייצג את ההוצאה הכוללת לפעמים מתחת לסך הכולל של משכורות, הוצאות אחרות, ויבוא).  היבוא הגיע לשיא מדהים של חצי מכלל הוצאות הביטחון בשנות ה-70 של המאה הקודמת, ומאז חלקו הולך וקטן, והוא גם האחראי העיקרי לתנודות הגדולות בתקופה 1973-1990.  חלקן של המשכורות וההוצאות המקומיות האחרות הולך וגדל עם השנים, וכיום הן מהוות את החלק הארי של הוצאות הביטחון.

bitachon-exp-avg

הנתונים הנ"ל לקוחים מלוח 1 של הפרסום של הלמ"ס, שמכיל נתונים במחירים שוטפים, שאותם התאמתי לאינפלציה כפי שהיא מחושבת על פי מדד המחירים לצרכן.  אבל הפרסום מכיל גם את לוח 2, שבו הלמ"ס עצמם התאימו את הנתונים למחירי 2010 (למה דווקא 2010? לא יודע).  למרבה המבוכה הגרף לעיל שיצא לי שונה מהגרף המותאם שהופיע בפרסום המקורי (שגרסה שלי שלו מובאת להלן).  הסיבה היא שהלמ"ס ביצעו את ההתאמה למדד על ידי שירשור של כל תת-סדרה בנפרד.  משמעות הדבר (להבנתי) שהם ייצרו מעין מדד יחודי להוצאות על שכר, מדד נפרד להוצאות יבוא, ומדד שלישי להוצאות אחרות.  כיוון שהמחירים של הרכיבים השונים האלה השתנו בצורה שונה זה מזה, הצורה של הגרף יוצאת שונה.  מה שרואים עכשיו הוא שהיבוא היה חלק קטן יחסית מההוצאות, השיא המובהק הוא באמצע שנות ה-70, ובגדול ההוצאות המקומיות וההוצאות על משכורות לא השתנו באופן משמעותי כ-30 שנה, מ-1980 עד 2010.

bitachon-exp-2

אז מה ההצגה הנכונה של הנתונים? עד כמה שאני מבין שתיהן נכונות, אבל במובנים שונים, תלוי מה אנחנו רוצים לדעת על העבר.  הגישה הראשונה מציגה נכון את מה הערך היום של הכסף שהוצאנו בעבר, כאשר הערך של הכסף נמדד באופן כללי על ידי מדד המחירים לצרכן, בלי קשר לסעיף הספציפי שעליו הוצאנו את הכסף בעבר.  הגישה השנייה, זו שהלמ"ס השתמשו בה, מציגה נכון את מה שהיינו צריכים לשלם היום עבור אותם מוצרים ושירותים בדיוק שרכשנו בעבר.  אני מעדיף את השיטה הראשונה.  הסיבה היא שאני רוצה לתאר את מה שנעשה בעבר, ולא לשחזר אותו כיום.  בפרט, אני רוצה לשמר שתי תכונות חשובות:

  • שימור היחסים בין הרכיבים כפי שהיו במקור.  אם בשנת 1975 חצי מההוצאות היו על יבוא, אני רוצה לדעת את זה ולראות את זה, אפילו אם היום ב-2017 הייתי יכול לשלם פחות.  אני לא בעסקי קניית טנקים, אני מנסה להבין את מה שהיה.
  • שימור התמונה במנותק מנקודת המבט.  אני אתן דוגמה.  נניח שלפני 10 שנים השקעתי 100 שקלים בזהב ו-100 ביהלומים.  ונניח שמאז מחיר הזהב נפל ואילו יהלומים עלו פי כמה, אז כיום היהלומים שלי שווים 1000 שקלים והזהב רק 10.  זה יוצר מצג שווא שהשקעתי בחוכמה, כי רוב הערך של ההשקעה שלי הוא ביהלומים, למרות שבמקור השקעתי חצי-חצי.  עכשיו נניח שבעוד 10 שנים הגלגל יתהפך, הזהב יתאושש, והיהלומים יפלו.  ואז הזהב שלי יהיה שווה 1000 שקלים והיהלומים רק 10.  התמונה על ההשקעה שעשיתי תהיה הפוכה, כי רוב הערך יהיה בזהב, ושוב זה יראה כאילו השקעתי בדבר הנכון, למרות שהיסטורית שום דבר כמובן לא השתנה.  אני רוצה להימנע ממצב כזה שבו איך שהעבר נראה תלוי מתי אני מסתכל אחורה, וזה בדיוק מה שקורה בשיטה של הלמ"ס כשמעדכנים כל רכיב בנפרד עם מדד ייחודי לו.

אם נסכם את המצב עבור ההוצאות המקומיות והשכר משני הגרפים ביחד, להבנתי מה שרואים הוא:

  1. הכסף המושקע בסעיפים אלה הולך וגדל, כפי שרואים על סמך התאמה רגילה למדד המחירים,
  2. באופן כמותי המוצרים והשירותים שנקנים בכסף הזה נשארים די אותו הדבר, כפי שרואים אם מתאימים כל תת-סדרה בנפרד למדד יעודי לה,
  3. והמסקנה היא שכנראה המחירים של המוצרים והשירותים האלה עולים יותר מהר ממדד המחירים לצרכן.

(אגב, בכל הגרפים בקצה הימני העליון של הגרף אני מראה גם את נתוני הביצוע של תקציב משרד הביטחון, לפי אתר מפתח התקציב.  ההתאמה די טובה, אבל יכול להיות שזה רק צרוף מקרים.  הלמ"ס מנתח את הוצאות הביטחון לפי תקנים בינלאומיים של חשבונות לאומיים, וזה לא בהכרח תואם באופן מושלם את חלוקת הסמכויות בין משרדים ממשלתיים בארץ.  למשל, לפי התקן הזה תשלומי פנסיה לעובדי כוחות הביטחון שייכים לסעיף "זיקנה" ולא לסעיף "ביטחון", ולכן הם לא אמורים להיכלל כאן, למרות שהם כנראה חלק לא מבוטל מתקציב משרד הביטחון (מצד שני בסעיף ההגדרות של פרסום הנתונים כתוב שזקיפות לפנסיה כן נכללות, אז לך תדע).  לעומת זאת כל ציוד צבאי שמתקבל נכלל לפי ערכו גם אם התקבל בחינם.  לא ערכתי בדיקה מפורטת לנסות להבין מה בדיוק ההפרשים והאם הם באמת מתקזזים בסוף.)

לא פחות חשוב מהסכום הכללי המושקע בביטחון הוא הסכום יחסית לשאר מה שקורה במדינה.  כרגיל מבצעים השוואה כזו על ידי הצגת הוצאות הביטחון כאחוז מהתמ"ג.  כפי שהגרף הבא מדגים, זה החלק של ה"יורד".  הוצאות הביטחון הגיעו לשיא מדהים של כ-30% מהתמ"ג באמצע שנות ה-70, אבל נמצאות בירידה מאז, וכיום הן פחות מ-6%.  יש מצב שהירידה קשורה לפחות באופן חלקי לשלום עם מצרים, שנחתם ב-1979.  (הערה על הגרף: לפני 1960 אין נתונים נפרדים על היבוא, וזה לא אומר בהכרח שלא היה שום יבוא; באופן דומה לפני 1952 אין נתונים נפרדים על משכורות).

bitachon-exp-gdp-adj4

ולסיום, כל הנתונים לעיל הם של הוצאות ישירות על ביטחון.  אבל הלמ"ס מתעניינים גם בעלות הכוללת למשק.  לשם כך הם העריכו גם את העלות למשק של העובדה שחיילי הסדיר לא עובדים במשהו יצרני יותר (או לחילופין שהם מעכבים את הלימודים והכניסה לעבודה), את העלות של ימי מילואים, את ההוצאות להחזקה של מלאי חירום, את ההוצאות לבנית מקלטים וממ"דים, וכו'.  התוצאה הייתה שכל זה מוסיף כ-18-19.5% בתקופה מאז שנת 2000 (והם לא חישבו לתקופה לפני זה).

מקורות

פרסום 1680 של הלמ"ס: הוצאות הביטחון בישראל 2015-1950, מאי 2017, לוחות 1 (גרף ראשון), 2 (גרף שני), 4 (גרף שלישי), ו-5 (עלות כוללת למשק).  נתוני לוח 1 הותאמו למדד תוך שימוש בממוצע המדדים של החודשים השונים בכל שנה בתור בסיס.  לוח 4 (הוצאות יחסית לתמ"ג) מכיל נתונים עבור כלל ההוצאות וההוצאות המקומיות בלבד, אז הנתון עבור משכורות חושב על סמך היחס בין נתוני לוח 1 לנתוני לוח 4.

ותודה לרבקה כהן מהלמ"ס על ההסברים על ההתאמה למדד.

מודעות פרסומת

הגרעון

לפני כמה שנים כשהתחלתי לצייר גרפים של התקציב המדינה אחת המטרות הייתה להציג גם את הגרעון.  חשבתי שזה יהיה פשוט: אם יודעים מה ההכנסות ומה ההוצאות ההפרש הוא הגרעון.  זה היה נאיבי בלשון המעטה.  בסופו של דבר כתבתי פוסט על למה זה מסובך יותר, ולא כתבתי על הגרעון עצמו, כי לא היה ברור איך לעשות את החישוב הנכון מתוך הנתונים של אתר התקציב הפתוח.

אלא שיש עוד אופציה: אתר החשב הכללי מפרסם גם הוא מגוון נתונים על תקציב המדינה, כולל נתונים ישירים על הגרעון.  כמובן גם זה לא לגמרי פשוט, כי יש לא פחות מ-4 מתחרים על התואר.  ראשית יש להבחין בין "הגרעון ללא מתן אשראי נטו" לבין "הגרעון למימון" (זה חלק ממה שכתבתי עליו אז, וכנראה הגרעון ללא אשראי הוא המשקף יותר את פעולות הממשלה).  שנית, לכל אחד מהם צריך לבחור בין נתוני התקציב המקורי לנתוני הביצוע.  אבל במקום לבחור אפשר גם להציג את כולם ביחד.  יש נתונים נגישים ל-20 שנה.

deficit

אז מה אנחנו רואים כאן:

  • הפער בין הגרעון ללא מתן אשראי לבין הגרעון למימון קטן, אז לא צריך להתעמק בזה, ואפשר להתעלם מהקווים המקווקווים.
  • הפערים בין הגרעון כפי שהוא מוצע בחוק התקציב (הקו הסגול) לבין הגרעון בפועל בסופו של דבר (הקו האדום) הם עצומים.  בשנים בודדות אין פער, אבל ברוב יש, והוא יכול להגיע ל-20 מיליארד שקל.
  • יתרה מזאת, הצורות של הגרפים שונות לגמרי, ויש שנים שבהן קו אחד יורד והשני עולה, ואפילו בתלילות. מה שאומר שאין אפילו יכולת אמיתית לחזות מגמות.
  • עליות חדות בגרעון קורות בעקבות משברים כלכליים.

הגרף הנ"ל מראה את הגרעון בשקלים (מתוקן לאינפלציה).  אבל יותר מעניין לראות איך זה יחסית לדברים אחרים.  למשל, לבן אדם מן הישוב 20 מיליארד שקלים נראה המון, אבל מה זה בשביל מדינה שלמה?

נרמול אפשרי אחד הוא להסתכל על הגרעון לעומת כלל התקציב.  הגרף יוצא ממש ממש דומה, כאשר השיא (בשנת 2009) הוא גרעון של כ-17% מהתקציב!  לפחות זה היה צפוי בחוק התקציב המקורי (בגלל צעדים שננקטו בעקבות המשבר הכלכלי העולמי).  אבל היו גם לא מעט שנים אחרות שבהן הגרעון היה 10% מהתקציב ומעלה, מה שמראה על בעיה בהתאמת ההוצאות להכנסות.

נרמול שני מקובל יותר הוא להסתכל על הגרעון יחסית לתמ"ג.  ויש גם נתונים מבנק ישראל על הגרעון כאחוז מהתמ"ג, ליותר שנים ממה שיש אצל החשב הכללי.  כמובן גם שם יש כמה גרסאות, כולל הבחנה בין "גרעון כולל" ל"גרעון שוטף" ובין גרעון הממשלה הרחבה (כולל רשויות מקומיות ומוסדות ציבוריים שונים) לממשלה בלבד.  הכי דומה (לגרעון האמיתי, כלומר בביצוע התקציב) יצא הגרעון הכולל של הממשלה בלבד.

deficit-gdp

אז גם כאן יש תנודתיות רבה (ובעצם שוב זה כמעט אותו הגרף), עם גרעון שמגיע לעיתים עד כ-5% מהתמ"ג.  וכיוון שהתקציב במגמת ירידה יחסית לתמ"ג, הרושם של עליה מסוימת בגרעון אחרי 2008 בגרף הקודם די נעלם.

המסקנה העיקרית: הויכוחים המתוקשרים בין ראשי האוצר, בנק ישראל, וראש הממשלה על יעד הגרעון (ובאופן מעשי עד כמה צריך לקצץ בתקציב או לא) לפני אישור כל תקציב חדש נראים די מגוחכים.  הרבה פעמים הם מתווכחים על חצי אחוז מהתמ"ג, בזמן שחוסר הוודאות לגבי מה יקרה באמת הרבה יותר גבוה.

מקורות

נתוני ביצוע התקציב (והגרעון) של החשב הכללי

נתוני הגרעון של בנק ישראל

עולה אבל יורד

לפני יותר מ-4 שנים כתבתי על תקציב הביטחון, אז הגיע הזמן לעדכון.  הפוסט הקודם התחיל מהשינוי בתקציב הביטחון משנה לשנה.  בעדכון להיום זה נראה כך.  (באופן מביך גם החלק הישן יותר לא זהה למה שיצא לי בפעם הקודמת, ולא הצלחתי לברר למה… אבל העיקרון דומה.)

tak-bit-chng

אז יש פלקטואציות, ולפחות חלק מהעליות החדות יותר קשורות למבצעים צבאיים גדולים.  מצד שני אחרי העליות האלה באים קיצוצים.  אם מסתכלים על התקציב עצמו, במקום על השינוי, רואים שזה לא באמת קיצוץ אלא בסך הכל חזרה למצב הרגיל:

tak-bit

עוד דבר שאפשר לראות הוא שתקציב הביטחון (מתוקן לאינפלציה) גדל בערך עד 2004, ומאז הוא די קבוע פרט לאותן עליות זמניות אחרי מבצעים גדולים.  אבל זה לא כל הסיפור.  הגרפים האלה מראים את תקציב משרד הביטחון כפי שהוא מופיע בחוק התקציב.  על הבסיס הזה באות תוספות: קודם כל יש העברות שונות במהלך השנה, ואז יש את מה שבאמת עושים.  הגרף הבא מראה את הפער בין ביצוע התקציב לבין התקציב המקורי.  התופעה שזוהתה כבר לפני 4 שנים ממשיכה במרץ: יש מגמה ברורה של עליה, ובשנים האחרונות הביצוע עולה על האישור המקורי בקרוב ל-20%.  בכל משרדי הממשלה האחרים הביצוע הוא כרגיל נמוך מהתקציב המקורי.

tak-bit-over

עד כאן תקציב הביטחון בפני עצמו.  אבל מעניין גם להשוות אותו לדברים אחרים.  כשמשווים לתמ"ג, מסתבר שתקציב הביטחון הוא אחוז קטן והולך מהתמ"ג: הוא היה מעל 9% בשנת 1992, וכיום הוא פחות מ-5%.  אבל זה קשור לכך שכל התקציב הוא אחוז קטן והולך מהתמ"ג.  מה שמעניין הוא שגם יחסית לשאר התקציב החלק של משרד הביטחון הולך ויורד, לפחות בשנים האחרונות.  יתרה מזאת, אפילו ביצוע התקציב של משרד הביטחון הוא חלק קטן והולך מביצוע התקציב כולו, למרות שהביצוע הולך וגדל יחסית לתיכנון.  הירידה הזו התחילה ב-2007, אז אולי זה קשור להמלצות של וועדת ברודט לבחינת תקציב הביטחון.  נחכה עוד כמה שנים ונראה מה יקרה כתוצאה מוועדת לוקר.

tak-bit-pct

מקורות:

אתר מפתח התקציב.  הנרמול לתמ"ג מתבסס על נתוני הלמ"ס.

כחלון

נכון שעוד לא עבר מספיק זמן מאז שכחלון נכנס למשרד האוצר, ובכל זאת שני עדכונים של נתונים מהעבר ואיך שהם נראים כיום.

נושא בולט על סדר היום ממשיך להיות מחירי הדירות.  אז הנה מחירי הדירות בהשוואה לאינפלציה ולמשכורות מאז 1993.  האמת, אין לי מה לחדש על מה שאומרים בכל העיתונים: מחירי הדירות פשוט ממשיכים לעלות, למרות כל מאמצי הממשלה וכחלון לעצור אותם.  המחירים ב-2016 גבוהים ב-116% (שזה אומר שהם גבוהים פי 2.16) ממה שהם היו ב-2007.  אבל חלק (קטן) מזה הוא בגלל האינפלציה.  אפשר כמובן לתקן לאינפלציה, אבל בעצם מה שיותר מעניין הוא המחירים יחסית למשכורות.  אם המשכורות היו עולות באותה מידה, לא היית בעיה.  אבל המשכורות עלו הרבה פחות.  לכן מחירי הדירות ב-2016 גבוהים ב-69% ממה שהיו ב-2007 יחסית למשכורת ממוצעת.  (הפוסט הקודם מראה גרפים שמדגימים את היחס זה עד 2014).

diyur

הנושא השני כרגיל עובר מתחת לראדאר, כי יש דברים יותר מעניינים באותו הזמן.  מדובר בחוק ההסדרים, אותו חוק כלבו שהומצא אחרי משבר האינפלציה של שנות ה-80 ומאפשר לממשלה (ובעיקר למשרד האוצר) לדחות חוקים אחרים ולהעביר כל מיני רפורמות שאחרת הם לא היו יכולים להעביר בכנסת.  משבר האינפלציה מזמן מאחרנו, אבל חוק ההסדרים רק גדל.  בפעם הקודמת תיעדתי איך נתניהו השתמש בו כדי לעקוף את הכנסת, והגדיל אותו כשנבחר לראשות הממשלה וכשמונה לשר האוצר (עוד פרטים בפוסט הקודם).  לפיד עשה צרות וניסה לצמצם את החוק הלא דמוקרטי הזה.  כחלון לעומתו אימץ את החוק בהתלהבות, והגיע לשיאים חדשים שמשאירים את השיאן הקודם שטייניץ הרחק הרחק מאחור, ואת הדמוקרטיה והכנסת עוד יותר מאחור.  הגרף מראה את אורך החוקים בדפים, שזה יותר משקף מאשר סעיפים, כי יש סעיפים של שורות ספורות ויש סעיפים של עמודים רבים.  (שתי שיטות הספירה לא יודעות להבחין בחשיבות של הנושאים המועברים ובהשפעה שלהם — בשביל זה צריך לקרוא את כל החומר ולהבין את ההקשר, וזה עבודה לדוקטורט, לא לבלוג שהוא תחביב.)  ב-2007 היועצת המשפטית של הכנסת ניסחה הנחיות על מה ראוי שיהיה או לא יהיה כלול בחוקים האלה.  מאז שנתניהו חזר לראשות הממשלה מצפצפים עליה.

hesder

מקורות

כמו בפוסטים הקודמים באותם נושאים — מחירי דירות, משכורות ואינפלציה מהלמ"ס.  מס' העמודים בחוקי ההסדרים למיניהם פשוט מעיון בחוקים כפי שהם מתפרסמים באתר הכנסת.  אבל בחלק מהמקרים זה לא נקרא בשם חוק ההסדרים אלא בשם אחר, ובשנתיים האחרונות זה מפוצל לשני חוקים שמועברים באותו היום.

מורשת רבין — אפשר גם אחרת

עשרים שנה לרצח רבין.  אוי איך שהזמן רץ כשנהנים…

בכל אופן, עשרים שנה נותנות מספיק פרספקטיבה להשוות את תקופת ממשלת רבין (השניה) למה שבא אחריה וגם למה שהיה לפניה, תוך שימוש בנתונים שנאספו כאן בבלוג בשנים האחרונות (עם עדכונים לשנים האחרונות).  כל ההתייחסויות בתקשורת לרבין הן כמובן בהקשר של תהליך השלום והסכמי אוסלו.  אבל הנתונים שיש לי כוללים בעיקר היבטים חברתיים-כלכליים.  ההבחנה המיידית היא שתקופת רבין היא חריג בולט ב-40 שנות שלטון הליכוד וספיחיו, עם סדרי עדיפות אחרים וביצועים אחרים.  לגבי אוסלו וכו' אין לי הרבה מה לומר, כי קשה למצוא נתונים אמינים על מה שלא היה (נשמע כמעט כמו ניסוח של יוגי ברה ז"ל).  אבל תהיה גם התיחסות קצרה להיבט המדיני בסוף.

tak-rev-govנתחיל בענייני תקציב, ובפרט תקציבים חברתיים.  כך נראית התפתחות התקציב של משרד הרווחה בתקופתה של כל אחת מהממשלות האחרונות, אלה שיש עבורן נתונים באתר התקציב הפתוח (כלומר, מאז 1992).  נקודת ההתחלה (100% בזמן 0) היא התקציב של השנה שהממשלה התחילה את כהונתה, שהוא כרגיל התקציב האחרון שנקבע על ידי הממשלה הקודמת.  ערכים מעל 100 מראים על עליה בתקציב יחסית לזה, וערכים מתחת ל-100 מצביעים על ירידה.  הנתונים הם לא התקציב המקורי שאושר בכנסת אלא הביצוע בפועל, וכל הערכים מתוקנים לאינפלציה ולגודל האוכלוסיה.  כתוצאה אנחנו בעצם מסתכלים כאן על השינויים בהוצאה הריאלית בפועל לנפש.  ניתן להבחין שהעליה בתקופת ממשלת רבין היתה הגבוהה ביותר יחסית לממשלות אחרות, אם כי רצף ממשלות נתניהו הנוכחי לא הרבה מאחוריו, אולי חלקית בגלל המחאה החברתית.  מהירידה הגדולה בזמן שרון צריך להתעלם, כי היא נבעה בעצם מהעברה של שרות התעסוקה וההכשרה המקצועית למשרד התעשיה.

tak-ed-gov-bizuaהבא הוא תקציב החינוך.  כאן רואים את ההבדל המובהק בין סדר העדיפויות של ממשלת רבין לעומת כל האחרות — עליה ראלית בפועל של 45% בתקציב החינוך לנפש תוך 4 שנים.  הרצף הנוכחי של ממשלות נתניהו גם מימש עליה יפה, אבל פחות מחצי ממה שרבין עשה, ובמקרה הזה העליה הזו היא באופן מובהק תוצאה של המחאה החברתית ולא מדיניות יזומה (רואים את זה הרבה יותר טוב בנתוני התקציב המקורי, שם יש עליה תלולה ביותר אחרי 2011, אבל כפי שרואים בגרף הזה רק חלק מהעליה הזו מומש בסופו של דבר).

briut-gov-bizuaעוד יותר חריג הוא תקציב הבריאות, ובעצם חקיקת חוק בריאות ממלכתי שהביאה לעליה בתקציב הזה.  החוק חוקק בידי ממשלת רבין בשנת 1994, בהובלת חיים רמון, והעניק ביטוח בריאות לכמיליון תושבים (מתוך אוכלוסיה של כ-5 מיליון), רובם ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, שלא היה להם ביטוח בריאות קודם לכן.  כתוצאה עלתה ההוצאה הממשלתית על בריאות כמעט פי 2 בתקופת ממשלת רבין (תזכורת — זו הוצאה ריאלית בפועל לנפש).  ממשלת נתניהו הראשונה "זכתה" להכפיל את ההוצאה הזו עוד פעם בשנת 1997, כשהתחיל המימון הרציני של סל הבריאות, כך שגם את העליה הזו צריך בעצם לזקוף לזכות ממשלת רבין. תיקון: זה כי נתניהו ביטל את המס המקביל, שהיה חלק משמעותי מהמימון של קופות החולים, ולקח את האחריות למימון סל הבריאות על ממשלה.  וגם כאן ניתן לראות שממשלות נתניהו הנוכחיות העלו קצת את תקציב הבריאות אחרי המחאה החברתית.

נושא נוסף שמעניין להסתכל עליו הוא ההשקעה בדיור ובתשתיות — בין היתר בגלל השילוב ביניהם וההבנה הדי טריוואלית שכשבונים דירות צריך גם כבישים ומים וביוב. או אולי זה לא כל כך טריוויאלי, כי עובדה שמנהל התכנון תחת הממשלות הנוכחיות לא מבין את זה. בכל אופן, כשמסתכלים על בנית דירות אחרי המהפך של 1977 מתקבלת התמונה הבאה: היתה רק תקופה אחת שבה התחילו יותר דירות מאשר בתקופת ממשלת רבין, וזה היה כששרון (בתפקידו כשר השיכון) בנה כמויות גדולות של דירות קטנות במחוז הדרום עבור העליה הרוסית בתחילת שנות ה-90. אצל רבין לא היו פשרות כאלה, ורוב התוספת היתה כתוצאה מפעילות של המגזר הפרטי ולא בניה ישירה של הממשלה. מה שמראה שניתן להשיג תוצאות על ידי יצירת תנאים מתאימים, וזה יותר יעיל מדיבורים.  בפרט זה היה הרבה יותר יעיל מהוד"לים והותמ"לים של הממשלות הנוכחיות שלא ממש שינו שום דבר.

rate-app-rabin

כשמסתכלים על סלילת כבישים ועל הנחת צינורות, התמונות הן כאלה.  לגבי כבישים, השיא הבלתי מעורער שייך לממשלת רבין:

roads-rabin

לגבי צינורות, זה יותר מעניין.  בתקופת ממשלת בגין הניחו הרבה יותר צינורות מים.  אבל הפלא ופלא, באותה תקופה הניחו הרבה פחות צינורות ביוב!  היחוד של ממשלת רבין הוא בצמצום הפער בין אספקת מים לפינוי ביוב, עוד אחד מהדברים האלה שצריכים להיות מובנים מאליהם.  לזכותה של הממשלה האחרונה, בשנים האחרונות עושה רושם שהפער ממש חוסל.

pipes-rabin

ומה היתה ההשלכה של כל הפעילות הממשלתית הזו וההוצאות החברתיות הגבוהות? בטח זה גרם לירידה בצמיחה ועליה באבטלה, נכון? אז זהו, שלא.  הנה הנתונים על הצמיחה.  בתקופת ממשלת רבין הצמיחה נשקה ל-7%, הכי גבוה מאז המהפך פרט לשנה אחת בתקופת בועת הדוט-קום וממשלת ברק.  בשנים האחרונות, עם המדיניות הכלכלית מכוונת המגזר העסקי לכאורה, הצמיחה היא חצי מזה.

growth-rabin

ובאותו הזמן, האבטלה ירדה בצורה חדה, מיותר מ-11% לאזור ה-7%.  הירידה החדה ביותר שהייתה כאן חוץ מהירידה באבטלה שהייתה אחרי המיתון של שנות 1966-7.  במקביל, התעסוקה גדלה ובפרט גדל מספר המועסקים במשרה מלאה.

unemp-rabin

ולסיום תהליך אוסלו והשלכותיו.  הגרף הבא הוא גרסא נוספת של גרף שכבר ציירתי פעם או פעמיים, שמנסה להמחיש את היחסים בין מאורעות שונים לאורך 60+ השנים האחרונות, על רקע המצב הבינלאומי של ישראל והפלסטינאים כפי שהוא משתקף בהכרה מצד מדינות העולם.  מספר המדינות החברות באו"ם מצויין גם הוא בתור נקודת יחוס.  פעולות של ישראל בירוק, של הפלסטינאים בשחור, של האו"ם בחום, ותהליך השלום בכחול.

diprec-rabin

אז הסכמי אוסלו לא נעשו בחלל ריק ומהותם אינה מסתכמת ב"לתת להם רובים".  מי שהתחיל את תהליך השלום ברצינות, והבטיח לפלסטינאים אוטונומיה תוך 5 שנים, הוא כמובן בגין בקמפ דיוויד.  מי שהיה הראשון לדבר איתם פנים אל פנים (אמנם במסגרת המשלחת הירדנית) היה שמיר בועידת מדריד.  שניהם הנהיגו ממשלות ימין מובהקות.  הסיבות לועידת מדריד כללו את האינתיפדה הראשונה ואת מעמדה הלא משהו של ישראל בזירה הבינלאומית: אחרי שערפאת הכריז על עצמאות ב-1988, מספר המדינות שהכירו בו היה שווה למספר המדינות שקיימו יחסים דיפולמטיים עם ישראל.  ועידת מדריד, ולאחריה הסכם אוסלו, שיפרו באופן משמעותי את מעמדה של ישראל, אבל היתרון הזה בהכרה הבינלאומית הלך לאיבוד בשנים האחרונות עם הקיפאון המדיני והקמפיין המוצלח של אבו מאזן באו"ם.  אגב, בגין בשעתו לא הסכים למדינה פלסטינית, וגם רבין לא.  מי שהכריז קבל עם ועדה שהמטרה הסופית של התהליך היא הקמת מדינה פלסטינית היה הנשיא בוש ב-2003 (היו כמובן עוד שאמרו זאת קודם, אבל הוא המשמעותי ביותר בשל מעמדה של אמריקה כבת ברית מובהקת של ישראל).  שרון קיבל את מתווה בוש ובכך הכיר גם הוא באופן לא ישיר בשאיפה למדינה פלסטינית.  לגבי נפגעי טרור עוד אין לי נתונים, כי קשה לאסוף אותם (ניתן למצוא נתונים מאוד כלליים או מאוד מפורטים שקשה לארגן אותם).  אבל גם בלי נתונים מפורטים ברור שהתקופה המדממת ביותר הייתה האינתיפדה השניה, שאותה ניתן ליחס לתסכול ממיסמוס הסכמי אוסלו לא פחות (ולדעתי יותר) ממה שניתן ליחס אותה להסכמים עצמם.  ממשלת רבין והסכמי אוסלו היו ונותרו הפעם היחידה שנתנו כאן צ'אנס אמיתי לתהליך השלום, וניסו להתניע דינמיקה חיובית שתוכל להביא שיפור במצב.  למרבה הצער הקיצוניים משני הצדדים הצליחו להפוך אותה לדינמיקה של פחד ואלימות.

זאת לא התמונה כולה כי ניהול מדינה הוא עניין מסובך.  אבל אפשר לומר שבהרבה מאוד מדדים ממשלת רבין, למרות שכיהנה רק 3 ומשהו שנים, הגיעה להישגים טובים בהרבה מכל ממשלה אחרת בכ-40 השנים האחרונות בתחומי החברה, הכלכלה, והמדיניות הבינלאומית.

יגאל עמיר: 1.
עם ישראל: 0.

מקורות

נתוני התקציב מאתר התקציב הפתוח (בגרסה הישנה, שממנה קל יותר לחלץ מספרים)

נתוני הבינוי של דירות, כבישים, וצינורות מהלמ"ס, משנתונים סטטיסטיים ופרסומים על הבינוי בישראל.

נתוני צמיחה ואבטלה גם מהשנתון הסטטיסטי.

הנתונים על מדינות המקיימות קשרים עם ישראל ו/או מכירות בפלסטין מוויקיפדיה האנגלית, מס' המדינות באו"ם מאתר האו"ם.

הגרעון במחזור שנתי

בנוסף לפרסום הדגל של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הוא השנתון הסטטיסטי לישראל המשמש מקור להרבה מהנתונים שאני מציג כאן, יש עוד מגוון פרסומים בתחומים ממוקדים שונים.  אחד מהם הוא לקט אינדיקטורים כלכליים עקריים, ובו ניתן למצוא בין היתר נתונים על הגרעון הממשלתי (בעקרון יש נתונים על הגרעון גם ישירות באתר החשב הכללי, אבל אלה של הלמ"ס מסודרים ונוחים יותר).  הנתונים האלה ניתנים ברצולוציה של חודשים, כלומר ההפרש בין הכנסות הממשלה להוצאותיה בכל חודש לאורך השנה.  כרגיל אני מעדיף להסתכל על נתונים שנתיים לאורך זמן, ולא על נתונים חודשיים שהם מטבע הדברים רועשים יותר.  אבל כאן צדה את עיני תופעה מעניינת: עשה רושם שהגרעון בדצמבר נוטה להיות גבוה יותר משאר החודשים. האם יתכן שחשבים הם ככל האדם, ונוטים להוציא יותר כסף לקראת סוף שנת התקציב לפני שהכל נגמר?  כדי לבדוק אם זה נכון, שרטטתי את הגרעון לפי חודש בכל השנים שעבורן היו נתונים (מ-1999 עד עכשיו), וגם את הממוצע של כל הנתונים האלה.  התוצאה לפניכם:

months

אז כן, בדצמבר יש אכן גרעון גבוה בהרבה מחודשים אחרים כמעט תמיד.  אבל בנוסף יש גרעון קבוע גם ביוני, ועודף בינואר.  ההסבר הפשוט של הגרעון בדצמבר הוא כאמור הנטיה הטבעית לדקדק פחות בהוצאות ולבזבז את יתרת התקציב בסוף השנה, כי מה שלא יבוזבז יחזור לאוצר ולא תראה אותו יותר.  העודף בינואר כנראה קשור לזה: אחרי הבזבוזים של דצמבר, יש פחות על מה להוציא.  אבל מה קורה ביוני?  כיוון שלא ידעתי שאלתי את ירון זליכה (לשעבר החשב הכללי וכיום במכללת אונו), והוא הסביר שביוני ודצמבר יש תשלומי ריבית גבוהים, ובדצמבר יש בנוסף גם עוד תשלומים חד-פעמיים, וכולם ביחד — כולל בזבוז יתרת התקציב — גורמים לגרעון החריג.

אבל מעיון בגרף רואים שהגרעון בדצמבר הוא לא תמיד חריג, ופעם אחת אפילו היה עודף.  מעבר לכך, עושה רושם שיש שתי רמות גרעון חריגות ונבדלות זו מזו (בגרף רואים שתי קבוצות של קוים צהובים וביניהן יש רווח, תופעה שלא רואים באף חודש אחר).  ומסתבר שאפשר לאפיין אותן בקלות: הגרעונות הגבוהים יותר קרו בשנים מאז 2008, ואילו בשנים קודמות היו גרעונות נמוכים יותר.  את זה רואים ביתר פרוט בגרף הבא, שמראה את גרעונות דצמבר לאורך השנים:

def-dec

אז עד 2008 הגרעון הכי גבוה בדצמבר היה כ-8 מיליארד שקל, ומאז 2008 הכי נמוך היה כ-11 מיליארד.  [הערה: הנתונים האלה במחירים שוטפים, בלי תיקון לאינפלציה.  אבל התמונה די דומה גם אם מתקנים לאינפלציה, ואז הגרעון המקסימלי לפני 2008 היה כ-9 מילארד והמינימום אחרי כ-12 מיליארד.]  הגרף מראה גם מי היה החשב הכללי בכל תקופה, ומעלה את השאלה האם יש כאן מדיניות מכוונת.  זליכה טוען שב-2008 היתה נסיגה בצמיחה (בגלל המשבר העולמי) וכתוצאה ממנה עליה בגרעון ושינוי מדיניות שהתבטא בעליה בתקציב.  אם זה באמת העניין, אז הגרף שלנו מראה שהעליה הזו בתקציב לא נוצלה כראוי, וכתוצאה בזבוזי סוף השנה גדלו בעוד כ-5 מיליארד שקלים מעבר למה שהיו קודם לכן.

מקורות

כאמור הנתונים באים מלקט האינדיקטורים הכלכליים העיקריים של הלמ"ס, טבלה 6 — הכנסות והוצאות של הממשלה כולל אשראי נטו.  כדי להשיג מידע על שנים שונות היה צורך לעיין בלקטים רבים, כי כל אחד מכיל מידע על השנתיים האחרונות בלבד.  במקרים שנתקלתי בנתונים שונים עבור שנה מסויימת השתמשתי בעדכניים יותר.

ראש ממשלתנו היקר

השבוע צפוי מבקר המדינה לפרסם דו"ח על הוצאות מעון ראש הממשלה, שיעשה סדר באופן רשמי בדיווחים העיתונאיים והרכילותיים של השנים האחרונות בנוגע לגלידה, נרות ריחניים, יין, ועוד.  אבל במקביל מעניין לראות את ההוצאות הכוללות של משפחת נתניהו לעומת ראשי ממשלה קודמים (ואפילו לשכת ראש הממשלה דורשת לפעמים "לחקור את כולם").  בעצם קל מצוא את זה בתקציב המדינה, בסעיף המיוחד שנקרא "הוצאות בית ראש הממשלה".  אז הנה מה שיש שם, מאתר התקציב הפתוח, שמחזיק מידע החל משנת 1992.  הנתונים מתואמים לאינפלציה, כלומר כולם במחירי היום.

house

קודם כל ראוי להבחין בין התקציב המקורי כפי שאושר לתקציב ההוצאות כפי שנעשו בפועל.  מה שמעניין (או משעשע) הוא שנראה שהתקציב מנסה לעקוב אחרי ההוצאות, ולא שההוצאות מתאימות את עצמן לתקציב.  התקציב המקורי (מצוייר בקו ירוק) נוטה להשאר קבוע לאורך שנים (והרבה פעמים זה ממש אותו מספר, והירידה הקלה שנראית בגרף היא כתוצאה מהתיקון לאינפלציה).  אבל אז מישהו שם לב שההוצאות בפועל (מצוייר באדום) עלו באופן משמעותי לעומת ההקצאה, ומעדכנים את ההקצאה במדרגה חדה.  שתי המדרגות העיקריות שרואים בנתונים הם בשנים 1999 ו-2010.  ובשני המקרים ראש הממשלה שבתקופתו ההוצאות עלו ועלו עד שהיה צריך לעדכן את ההקצאה היה נתניהו.  השיא של כל הזמנים הושג בשנת 2012, שבה ההוצאות הגיעו לכדי 3.3 מליון שקלים, ב-50% יותר מההקצאה שהיתה 2.2 מיליון שקלים.  היתה גם מדרגה אחת פחות חדה כלפי מטה, בשנת 2001 אצל ברק.

ואם כבר מסתכלים על הוצאות ראש הממשלה, עוד סעיף שזכה לכותרות בשנים האחרונות היה סעיף הטיסות.  גם זה סעיף נפרד בתקציב, וההיסטוריה שלו מתוארת בגרף הבא.  שימו לב לסקאלה: יחסית לטיסות, ההוצאות על מעון ראש הממשלה נראות כמו כסף קטן.

flights

אז בגדול זו אותה תמונה: הקצאה די קבועה, הוצאות שעולות עד כדי הרבה יותר מההקצאה, ומדרגות שמעדכנות את ההקצאה.  הבדל אחד הוא שבשנת 1999 לא עשו מדרגה גדולה מספיק, והיה צריך להשלים אותה ב-2001.  הבדל נוסף הוא שאולמרט נתן פייט רציני והגיע להוצאות שעוברות את של נתניהו בממשלתו הראשונה — אבל אז נתניהו חזר והגיע לשיא מדהים של 34 מיליון שקלים בשנת 2011 (יותר מפי 2 מההקצאה, שהיתה 15 מיליון).

מצד שני יתכן שיש השפעה לביקורת הציבורית — בשנתיים האחרונות שעבורן יש נתוני ביצוע חלה ירידה דרמטית בהוצאות.  (ירידה יותר קטנה, בשנה האחרונה, נראית גם בנתוני המעון לעיל.)  ובאופן אירוני השערוריה שפרצה בעיתונים אודות התקנת המיטה הזוגית בטיסה ללונדון באפריל 2013, בעלות של חצי מיליון שקלים, היא בשנה שבה הוצאות הטיסות של נתניהו היו הנמוכות ביותר בכל שנותיו כראש ממשלה.

מקורות

הנתנוים כאמור מאתר התקציב הפתוח.  אבל מדובר בתת-תת-תת סעיפים, והמיקום שלהם גם השתנה.

לגבי מעון ראש הממשלה, עד שנת 2012 הסעיף הרלוונטי היה משרד ראש הממשלה / ראשות הממשלה / אמרכלות ראשות הממשלה / בית ראש הממשלה.  יש גם סעיף נפרד של אבטחת בית ראש הממשלה (לפחות בחלק מהשנים) שאותו לא כללתי. משנת 2013 הסעיף הוא משרד ראש הממשלה / משרד ראשי / מטה המשרד / הוצאות בית ראש הממשלה.

לגבי טיסות, עד 2012 הסעיף היה משרד ראש הממשלה / ראשות הממשלה / אמרכלות ראשות הממשלה / נסיעות לחו"ל.  משנת 2013 הוא משרד ראש הממשלה / משרד ראשי / מטה המשרד / נסיעות ראש הממשלה לחוץ לארץ.  יש גם סעיף של השתתפות גורמי חוץ בנסיעות לחו"ל, שמופיע בסימן מינוס, כלומר זו בעצם הכנסה שמשקפת תקצוב נסיעות על ידי גורמים שונים, שחוסכים כסף לתקציב המדינה.  זה כנראה הסעיף שאולמרט לא ממש דייק בו לפי הפרשות שנקשרו בשמו.  בכל אופן, הנתונים בגרף ההוצאות בפועל לעיל כוללים הפחתה של העלות על פי הנתון בסעיף הזה.

מסדרים אותנו

חוק ההסדרים שוב על השולחן, אז שווה להיזכר מאיפה התועבה הזו נפלה עלינו.

זה התחיל מהאינפלציה התלת-ספרתית (444% בשנה) מבית היוצר של בגין, ארליך, וארידור, שרצו ליברליזציה של המשק ולהיטיב עם העם.  מי שבסופו של דבר הצליח להחזיר את המשק לפסים היו פרס ומודעי עם תכנית הייצוב של 1985, שהתבססה על שלושה חוקים:

  • חוק הקפאת המחירים של מוצרים ושרותים, שמנע עלית מחירים נוספת, והכניס את מחירי רוב המוצרים הבסיסיים לפיקוח ממשלתי. במקביל היתה גם הקפאת שכר כללית בתאום עם ההסתדרות והתעשיינים.
  • חוק לביצוע תיאומים לתנאי אינפלציה למס הכנסה, שהחליף את החוק למיסוי בתנאי אינפלציה שנחקק כבר ב-1981 והיה סבוך יותר. החוק הזה דרש הגשת דוחות מתואמים לאינפלציה ונתן הגנה על הון עצמי שנשחק בגלל האינפלציה.
  • חוק ההסדרים, שאיפשר לממשלה להעביר החלטות ותקנות שונות שיאפשרו לה לעמוד ביעדי ייצוב המשק.

בנוסף, התכנית נהנתה מסיוע אמריקאי מיוחד ומירידת מחירי הנפט בעולם.

כשהתכנית לייצוב המשק הצליחה והאינפלציה ירדה התחילו להוציא מוצרים מפיקוח, וחוק התיאומים לתנאי אינפלציה גם נהיה פחות רלוונטי כשהאינפלציה ירדה, והוא בוטל ב-2008.  מה שנשאר לנו הוא חוק ההסדרים, והוא דוקא עולה ופורח.  הגרף הבא מראה את האורך של החוק בעמודים בשנים השונות.  בחרתי בעמודים ולא בסעיפים, כי יש שונות רבה באורכי הסעיפים משורה אחת ועד עמודים רבים, כך שעמודים נותנים תמונה טובה יותר על היקף החומר.  צריך לציין שהעברת החוק בשנים שונות היא לא תמיד אותו דבר: לרוב זה צמוד לתקציב אבל לפעמים לא; לרוב זה נעשה במקשה אחת אבל לפעמים בחלקים או תוך תיקונים; לרוב זה נקרא חוק ההסדרים אבל לפעמים בשמות אחרים.  הגרף מראה את הסכום של החלקים בכל שנה אם היו כאלה, פרט ל-2003 שאז היו שלושה חוקים מלאים ברצף תוך טיפה יותר משנה.

hesder

אני תמיד האשמתי את פרס בחוק ההסדרים, אבל מהגרף ברור שמי שהפך אותו למפלצת דורסנית הוא נתניהו (יש להניח שבשיתוף פעולה של משרד האוצר).  ההשתוללות התחילה כשנתניהו נהיה ראש הממשלה בפעם הראשונה — לפני זה החוק מעולם לא הכיל יותר מ-13 עמודים, ואחרי זה הוא מעולם לא ירד אל מתחת ל-16.  קפיצת המדרגה השניה היתה כשנתניהו מונה לשר האוצר: חוק של 111 עמודים ותיקון של עוד 7.  השיא של כל הזמנים היה כשנתניהו הגיע לראשות הממשלה בפעם השניה: 126 עמודים + כמה תיקונים קטנים.  זה קרה פחות מ-3 שנים אחרי שהיועצת המשפטית לכנסת פירסמה הנחיות אודות הליך החקיקה הראוי, כדי למנוע שימוש לרעה לצרכים שאינם קשורים לתקציב.  ואכן בשנתיים הבאות, שבהן נתניהו לא היה בתמונה, היקף חוק ההסדרים ירד באופן משמעותי (19 עמודים ב-2008).  אבל אז הוא חזר.

אחת ההנחיות של היועצת היתה שהחוק אמור להכיל רק עניינים הקשורים ישירות לתקציב המדינה באותה שנה.  בעזרת הנתונים אפשר לראות שזה לא מתקיים.  בגרף, תיקונים לחוק שהתקבלו באותה שנה כמו החוק נכללים כרגיל עם החוק עצמו.  ואם כל חוק מתייחס רק לתקציב אותה שנה, כל התיקונים אמורים להיות כאלה.  אבל מסתבר שיש גם תיקונים לחוקי הסדרים מלפני שנים רבות; למשל התיקון האחרון, שהתקבל ב-14.7.2014, הוא תיקון לחוק של 1989!  זה קורה כמובן כי החוק כלל הוראות שאינן קשורות כלל לתקציב, במקרה הזה בקשר ליחסים בין צרכני גז לבין ספקי גז, ומאז מאריכים את התקנות האלה כל כמה שנים.  הפעם האריכו אותן עד 2019.  כך שכשהחוק יהיה כבר בן 30 אנחנו צפויים לעוד תיקון והארכה נוספת.

היה רצוי לעבור על כל החוקים ולראות איזה אחוז מהסעיפים באמת עומדים בקריטריונים של היועצת.  אבל יש שם מאות עמודים, ובהרבה מקרים קשה להבין על מה מדובר כי בעצם כל מה שיש שם זה שינויים של חוקים אחרים, בלי פרוט של החוק כולו.

מקורות

באתר הכנסת אפשר למצוא את כל החוקים שהועברו ופורסמו בספר החוקים.  אז עברתי על כולם וניסיתי לזהות את כל אלה שהם ואריאציה של חוק הסדרים או תיקון שלו.  אגב, מסתבר שהצעות החוק הרבה יותר ארוכות מהחוק שמתקבל לאו דוקא כי מורידים סעיפים — פשוט הצעות החוק מכילות דברי הסבר מפורטים שמאפשרים להבין במה מדובר ומה ההקשר, ואילו החוק הסופי לא.

הוצאות ביטחון — השוואה עולמית

סעיף הוצאות הבטחון בתקציב המדינה הוא מהגדולים שבהם, וכבר ראינו שההוצאות בפועל גם הולכות וגדלות עוד מעבר למה שתוקצב.  כיוון שהוצאות ביטחון נתפסות כסוג של תקורה, ולא כהוצאה שתורמת למשק ולחברה, מקובל לכמת את נטל הבטחון כאחוז מהתמ"ג.  אבל זו רק נקודת המבט של הכלכלנים.  מנקודת מבט של אנשי בטחון מה שיותר חשוב הוא ההוצאות הכוללות, ואיך הן משתוות לאיומים הפוטנציאליים.

מקור אחד לנתונים כאלה הוא האתר של ה-CIA שמכיל מידע על כל העולם.  בפרט, לגבי כל מדינה, יש שם את התמ"ג וגם את הוצאות הביטחון כאחוז מהתמ"ג.  על ידי הכפלה של שני הגדלים האלה ניתן לקבל קרוב של סך כל הוצאות הבטחון.  ואם מסתכלים על איך הוצאות הביטחון בכל העולם מתחלקות בין יבשות ומדינות, מתקבלת התמונה הבאה.  האחוזים הם מתוך כלל ההוצאה העולמית על ביטחון, כלומר מתוך סיכום ההוצאות של כל המדינות ביחד.

relative-cia

אז כן, ידענו שארצות הברית מוציאה הרבה, אבל כל כך הרבה?  סין מוציאה בקושי שליש מזה, ורוסיה רק שביעית.  מעניין גם לראות את היחס בין הודו לפקיסטן, ואת הבולטות של מקום קטן כמו סינגפור.  לעומת זאת אפריקה כולה מסתפקת כנראה בנשק קל ומצ'טות כדי להרוג אחד את השני בלי לבזבז על זה יותר מדי כסף.  בשכונה שלנו, מדאיג לראות את ההשקעה העצומה של ערב הסעודית.  אמנם זה לא בהכרח מופנה כלפינו, אבל ביום צרה (למשל אם המשוגע התורן יצליח לפוצץ איזה מסגד על הר הבית) יש מקום לחשש.  מה שמפתיע הוא שאירן לא מופיע כאן, ואכן למרבה הפלא ה-CIA לא פרסם הערכה של הוצאות הביטחון של אירן דוקא.

אבל לא לדאוג.  יש עוד מקור למידע על הוצאות הביטחון בעולם, והוא המרכז הבינלאומי לחקר השלום בשטוקהולם.  מסתבר אפילו שזה נחשב המקור העקרי והמקיף ביותר, שמצוטט בהרבה מקומות אחרים.  ויש לו יתרון נוסף שהוא מספק את הנתונים ישירות, ולא באופן עקיף דרך התמ"ג.  התמונה הגדולה שמתקבלת מהנתונים די דומה לקודמת, אבל יש קצת הבדלים בפרטים.  (ההבדל בסידור נובע כמובן מאלגוריתם תוכנה שמיצר את הגרף, ואין לא משמעות.)

relative-sipri

אז כאן ארצות הברית עוד יותר גדולה, אירופה גם יותר גדולה, אסיה ובפרט סין יותר קטנה (הכל יחסי…), וגם אירן מופיעה, אבל רק בחצי רמת ההשקעה של איחוד האמירויות ושמינית ההשקעה של סעודיה.

מקורות

הנתונים לגרף הראשון הם כאמור מה-CIA World Factbook, ובפרט מידע על התמ"ג (מעודכן ברובו ל-2013) ועל הוצאות הבטחון (מעודכנות ל-2012).

הנתונים לגרף השני מ-Stokholm International Peace Research Institute (SIPRI), ובפרט מהסקר שלהם אודות הוצאות צבאיות (מעודכן ל-2012).  יש כאן גם מידע מפורט יותר על הגדרות ומתודולוגיה, ואזהרה שהוצאות לא משקפות את כל התמונה בין היתר כי חשוב מה עושים איתן ומה הצטבר לאורך זמן.

העיקר הבריאות

מזמן לא טיילתי בנבכי התקציב, אז החלטתי לברר את המצב בעוד משרד שמגיע לעיתים מזומנות לכותרות, הוא משרד הבריאות.  התקציב הרלוונטי מחולק לשלושה סעיפים עיקריים: תקציב משרד הבריאות, תקציב פיתוח של משרד הבריאות, ותקציב בתי החולים הממשלתיים.  בגרף הבא שני הסעיפים הראשונים מסוכמים ביחד.  הגרף מראה את ההוצאה לנפש מותאמת אינפלציה.

briutהתופעה הבולטת ביותר היא כמובן העליה החדה בתקציב בשנת 1997.  עליה זו היא תוצאה של הפעלת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, ועיקרה מימון סל הבריאות.  התופעה המשונה ביותר היא ההופעה יש מאין של בתי החולים הממשלתיים בשנת 1998.  איפה הם היו לפני זה? לחשב הכללי פתרונים. (אבל ראו הערה במקורות)

אם מסתכלים על מגמות, ניתן להבחין במגמת ירידה של ההוצאה לנפש בעשור משנת 1999 לשנת 2009.  וכשמחשבים את זה בין שתי השנים האלה מסתבר שהתקציב לנפש ירד בלא פחות מ-20%.  אבל המגמה הזו התהפכה בתקופת ממשלת נתניהו השניה, והתקציב לנפש בשנת 2013 הוא רק 3% פחות מזה של 1999.  לפחות זו התכנית.  אם מסתכלים על הביצוע, התמונה קצת שונה:

briut-done

גם כאן השיא היה בשנת 1999, אבל התקציב לנפש הנמוך ביותר היה ב-2007, והיווה ירידה של 13%.  והירידה מ-1999 ל-2009 היא רק 10%, לא 20%.  העליה הדרמטית שתוכננה ל-2012 לא התממשה, והתקציב לנפש ב-2012 היה 2.3% פחות מב-1999.

גם בתקציב המקורי וגם בביצוע התקציב של בתי החולים שומר על יציבות מרשימה, ועוקב לא רע אחרי גידול האוכלוסיה.  ואם מחשבים רגרסיה לינארית מסתבר שבעצם התקציב לנפש אפילו עולה קצת באופן ממוצע — עליה של 5.64 ש"ח לנפש לשנה בתקציב המתוכנן, ועליה של 7.26 ש"ח לנפש לשנה בביצוע, שזה בערך 3/4 האחוז לשנה.

אז כן, הייתה ירידה בתקציב לנפש לשירותי בריאות, אבל כיום המצב משתפר, ואם מסכמים ביחד את תקציב משרד הבריאות ותקציבי בתי החולים הממשלתיים התקציב לנפש כיום גבוה יותר מבכל שנה קודמת.

מקורות

כרגיל, נתוני התקציב נלקחו מאתר התקציב הפתוח, ונתוני האוכלוסיה והאינפלציה מהלמ"ס.

אבל בניגוד למצב הרגיל, נתוני התקציב הפתוח בעייתיים בסעיף בתי החולים.  בעיה אחת היא שבתקציב מופיעות גם ההוצאות של בתי החולים וגם הכנסות שלהם.  כתוצאה לא ברור אם זו באמת הקצאה ממשלתית, ובעצם עושה רושם שלא — ולכן לא נכון לסכם את זה עם ההוצאות האחרות של משרד הבריאות.  זה גם מסביר את ההופעה הפתאומית ב-1998: בכל מקרה זה לא באמת חלק מהתקציב, ולפני 1998 פשוט לא רשמו את זה.  לגבי השנים שבהן בתי החולים כן מופיעים יש בעיה נוספת: ברוב המקרים ההכנסות וההוצאות מופיעות שתיהן בסימן +, ולכן הסכום הכללי הוא כפליים ממה שצריך להיות, ואי אפשר להסתמך על הסעיף בתקציב כמו שהוא.  ובאותם מקרים בהם ההכנסות מופיעות בסימן הפוך, הסך הכל הוא כצפוי 0.  בלית ברירה סיכמתי את התקציבים של כל בתי החולים ברשימה בעצמי.

מבוא לגרעון

אחד המדדים החשובים למצב המשק בכלל והממשלה בפרט הוא הגרעון — ההפרש בין הכנסות הממשלה להוצאותיה.  לאחרונה התבשרנו שבאופן מפתיע הגרעון בשנה האחרונה (2012) הגיע לכדי 40 מיליארד שקלים, ומאז משרד האוצר והעומד בראשו מנסים לסתום את החור הזה באמצעים לא-כל-כך יצירתיים.  אבל מה בדיוק משקף המספר של 40 מיליארד, ומה היה בעבר?  (אגב, יכול גם להיות עודף. אבל כרגיל זה גרעון.)

אפשרות א': חישוב נאיבי מנתוני התקציב הפתוח

מקום טוב להתחיל ממנו הוא אתר התקציב הפתוח, שמכיל את נתוני התקציב העיקריים ב-20 השנים האחרונות.  לכאורה אם יש לנו את סך ההכנסות ואת סך ההוצאות, ההפרש ביניהם הוא הגרעון. אבל כפי שנראה בהמשך זה בעצם לא כל כך פשוט.

בעיה אחת (ולא העיקרית) היא שיש שם קצת יותר מידי אפשרויות. בלית ברירה נבדוק את כולן. הטבלה הבאה מתייחסת לשנת 2012, וכיוון שכרגע אלה הנתונים העדכניים ביותר אין הבדל בין הערכים הנומינליים לריאליים (כלומר מדד המחירים עוד לא השתנה ולכן אנחנו פטורים מתיקונים לצורך התאמה לאינפלציה).  כל הערכים הם במיליארדי שקלים.

סוג חישוב הכנסות הוצאות גרעון
הקצאה נטו 365.9 392.4 26.5
הקצאה מעודכנת נטו 365.9 411.5 45.6
שימוש נטו 378.3 405.2 26.9
הקצאה ברוטו 365.9 417.6 51.7
הקצאה מעודכנת ברוטו 365.9 440.4 74.5
שימוש ברוטו אין נתונים

אז לפי הגדרות שונות, הגרעון היה בין 26.5 ל-74.5 מיליארד שקלים, אבל לא 40 מיליארד.  בכל מקרה, למען הסדר הטוב, הנה ההגדרות של האפשרויות השונות:

  • הקצאה היא מה שמופיע בחוק התקציב המקורי כפי שהועבר בכנסת בתחילת השנה.  אבל במהלך השנה מבצעים כל מיני שינויים ותיקונים.  הקצאה מעודכנת היא התוצאה הסופית (בדיעבד) של כל השינויים האלה.
  • שימוש הוא מה שקרה בפועל, כלומר כמה הכנסות באמת התקבלו וכמה הוצאות באמת הוצאו.
  • נטו מתייחס לתקציב הבסיסי.  ברוטו כולל תוספת של הוצאות המותנות בהכנסה: אם יהיו יותר הכנסות מהצפוי, ניתן יהיה לבצע גם הוצאות אלה.  באופן היסטורי הנתונים על הברוטו באתר התקציב הפתוח הם חלקיים, ועבור כל שנה יש חלק אחר.  למרבה הצער דווקא ל-2012 אין את השימוש הכולל.

אפשרות ב': נתונים מאתר החשב הכללי

לא לטעות — גם הנתונים באתר התקציב הפתוח מקורם בחשב הכללי של משרד האוצר.  אבל לחשב הכללי יש גם אתר משלו, ושם מפורטים נתוני הגרעון לשנים האחרונות באופן ישיר.  הנה הנתונים ל-2012, שוב במיליארדי שקלים:

סוג חישוב הכנסות הוצאות גרעון גרעון בלי אשראי
תקציב שנתי בחוק 271.2 284.7 13.5 18.3
ביצוע מצטבר 251.7 286.3 34.6 39.0

"תקציב שנתי בחוק" זה כנראה אותו דבר כמו "הקצאה נטו", ו"ביצוע מצטבר" זה "שימוש נטו" (או אולי "שימוש ברוטו"?).  אלה אכן שתי הגרסאות החשובות: מה שתכננו מראש ומה שקרה לבסוף.  בכל אופן, יש כאן שני דברים חשובים:

  • יש סעיף נוסף שנקרא "גרעון בלי אשראי", שהביצוע שלו הוא הקרוב ביותר לאותו גרעון מפורסם של 40 מיליארד שאנחנו מחפשים.  ואכן ברוב הפרסומים על הגרעון כתוב בסוגריים שזה בלי אשראי.
  • סעיפי ההכנסות וההוצאות נמוכים באופן משמעותי מהסך הכל כפי שהוא מופיע באתר התקציב הפתוח: 252-286 מיליאר במקום 366-440 מיליארד.

אז מה זה אותו אשראי שלפי דעתו של החשב הכללי צריך לחשב את הגרעון בלעדיו, ומה גורם לירידה הניכרת בסכומי ההכנסות וההוצאות שהחשב משתמש בהם בתור בסיס?

ההסבר

בהקשר של חישוב הגרעון, תקציב המדינה מתחלק לשלושה חלקים: פעולות הממשלה, מתן אשראי, ומלוות.  את האשראי מורידים כי זו בעצם מעין פעילות בנקאית: הממשלה נותנת הלוואות בתנאים מועדפים, למשל משכנתאות לנזקקים, ומקבלת החזרים עבור הלוואות שניתנו בעבר.  אבל מה שמעניין באמת הוא הפעולות "הממשיות" של הממשלה, בלי הפעולות הבנקאיות האלה, והשאלה היא אם המיסים שאמורים לממן את הפעולות האלה מספיקים או לא בשביל כל הפעולות שרוצים לבצע.  לכן מחשבים את הגרעון על בסיס הפעולות בלי האשראי.

אבל כיוון שיש גרעון, צריך לקחת הלוואות כדי לכסות על החסר.  אלה הם המלוות שהממשלה לוקחת מהציבור (בצורה של אג"ח מדינה) או מחו"ל.  כמובן שגם את המלוות האלה צריך להחזיר.  החזר הקרן של המלוות מקטין את המלווה נטו שהממשלה מקבלת, ולכן נחשב בסעיף המלוות,  וכמובן לא נכלל בחישוב הגרעון — הרי כל הקיום של סעיף המלוות נועד לאזן את הגרעון בסעיף הפעולות.  אבל החזר הריבית על המלוות נחשב להוצאה והוא חלק מסעיף פעולות הממשלה, וכן תורם לגרעון.  כל זה מתואר בתרשים הבא:

takziv-calc-def

אז כדי להתחקות אחרי התפתחות הגרעון הממשלתי אפשר להשתמש בנתונים שיש באתר החשב הכללי, או אם רוצים נתונים ליותר שנים צריך לזהות את כל סעיפי המלוות והאשראי הרלוונטיים בתקציבים המופיעים באתר התקציב הפתוח, להיפטר מהם, ולחשב את הגרעון ממה שנותר.  אני אנסה לעשות את זה בפוסט אחר.

בינתיים, שתי הערות:

  • בעקרון תקציב תמיד צריך להיות מאוזן.  במקרה של תקציב המדינה אם המיסים וההכנסות האחרות לא מכסים את ההוצאות אז צריך לתכנן מלוות שיכסו את זה.  אבל באתר התקציב הפתוח ברוב המכריע של השנים (כולל 2012) ההקצאה נטו לא מאוזנת. מה זה אומר?
  • תקציב הממשלה משקף רק חלק מהפעילות הציבורית במשק.  לכן יש מקומות בהם מתייחסים לכלל הפעילות ולא רק לפעילות של הממשלה עצמה, וזה נקרא הגרעון של "הממשלה הרחבה". זה כולל בנוסף לממשלה גם את הרשויות המקומיות, מוסדות לאומיים, ומוסדות ללא כוונת רווח המקבלים את עיקר מימונם מהממשלה, למשל קופות החולים והאוניברסיטאות.  אבל לך תמצא נתונים על כל זה.

מקורות

הנתונים כאמור אתר התקציב הפתוח ואתר החשב הכללי.  ההבנה מאוסף מאמרים והסברים על הגרעון הממשלתי.

הביטוח הלאומי והאוצר

במבט שטחי ביטוח לאומי הוא גוף נפרד מהממשלה, במטרה למנוע זליגת תקציבים ולהבטיח שהכסף שנאסף לטובת רשת הבטחון החברתית המגולמת בביטוח הלאומי אכן ישמש לצרכים אלה.  לכן התשלומים לביטוח לאומי נעשים ישירות למוסד ומופרדים ממס הכנסה, וגם גמלות ומענקים ניתנים על ידי המוסד האופן ישיר.

אבל למעשה יש קשרים משמעותיים בין תקציב הביטוח הלאומי ותקציב המדינה.  ראשית, המדינה מממנת חלק ניכר (בערך חצי) מתשלומי הביטוח הלאומי באופן ישיר, בהתאם לשורת חוקים שקבעו את התשלומים האלה.  אבל בנוסף לכך הביטוח הלאומי "מלווה" למדינה סכום לא קטן כל שנה, והמדינה מחזירה חלק מהחוב בתוספת ריבית.  זה מתאפשר כי כיום (ובעשרות השנים האחרונות) הכנסות המוסד לביטוח לאומי עולות על הוצאותיו, ואילו בעתיד צפוי שההכנסות יקטנו וההוצאות יגדלו.  לכן כדאי להלוות את העודפים, לקבל ריבית, ולהגדיל את הקרן.

הגרף הבא מראה את התפתחות המצב הזה ב-20 השנים האחרונות, שהן השנים עבורן יש נתונים באתר התקציב הפתוח (סכומים בפועל מתוקני אינפלציה).  הגרף הוא מנקודת המבט של האוצר: המלווה המתקבל מגדיל את הכנסות המדינה, ואילו ההחזר והריבית מקטינים אותן ולכן מיוצגים על ידי ערכים שליליים.  הקו האדום העולה הוא החוב המצטבר לאורך התקופה, כלומר סכום ההפרשים בין המלוות להחזרים:

tak-bl

המספרים די מדהימים. בשנת 2012 הממשלה לוותה מהמוסד לביטוח לאומי כמעט 14 מיליארד שקלים, החזירה כ-9.3 מיליארד, ושילמה ריבית של 7.6 מיליארד.  בכל אחת מ-20 השנים האלה פרט לאחת החוב תפח, ובסך הכל הוא גדל בכ-95 מיליארד שקלים בתקופה הזו.  העליה התלולה ביותר נרשמה בזמן ממשלות שרון ואולמרט, בין היתר כשנתניהו היה שר האוצר.  שימו לב שזה לא החוב הכולל: הסיפור הזה מתחיל הרבה קודם, כך שב-1992 לא התחילו מכלום כמו בגרף אלא בעצם היה כבר חוב ניכר.

החלק הכי מדהים הוא שהביטוח הלאומי משחק כאן את תפקיד הבנקאי הרשע שמלווה כספים בריבית קצוצה, ואילו האוצר מוצא את עצמו בתפקיד הנעבעך שמשלם כל הזמן אבל למרות זאת החוב שלו רק גדל.  למשל בשנת 2012 האוצר לווה כאמור קצת פחות מ-14 מיליארד, ושילם 16.9 מיליארד — ולמרות זאת החוב עלה ב-4.7 מיליארד!  הסיבה היא כמובן שכמעט חצי מהתשלום הוא ריבית, ורק השאר מחזיר את הקרן.  אז האוצר ממשיך ללוות כדי להחזיר, והחוב ממשיך לגדול.  דוגמא נהדרת לראיה קצרת טווח שממשכנת את העתיד.  בסך הכל, על פני השנים האלה (ושוב צריך לזכור שזה רק מה שיש עליו נתונים נגישים, בעצם המספרים גדולים בהרבה), האוצר לווה 239 מיליארד, החזיר 143 מיליארד, ושילם ריבית של 119 מיליארד (הכל במחירי 2012), כך שהמוסד לביטוח לאומי כבר הרוויח 23 מיליארד (כ-10%) עוד לפני שמחשיבים את החוב הנוסף של האוצר בסך 95 מיליארד.

שאלה מעניינת היא למה טוענים שהמוסד לביטוח לאומי בצרות וצריך לקצץ את הגמלות.  אם הוא מוסד עצמאי, הוא יכול פשוט להפסיק להלוות כספים לממשלה, ומיד התקציב שלו יגדל בכ-14 מיליארד שקלים בשנה (נכון ל-2012).  מצד שני, אם הוא בעצם זרוע של הממשלה, כל העניין של להלוות מכיס אחד לכיס השני ולקחת על זה ריבית נראה קצת משונה…

הרעיון לבדוק את הנתונים האלה נבע ממאמר מאת אבי זלינגר באתר של המחאה החברתית מאפריל 2012, ומאמר של מרב ארלוזורוב בדה מרקר מאוגוסט 2012.  לפי ארלוזורוב האוצר היה מודע לבעיה שהוא נמצא בה, והציג תכנית אמיצה להחזיר את כל החוב (180 מיליארד עדכני לאז) עד 2050.  מעניין יהיה לראות מה מהתכנית הזו ישאר אחרי הקיצוצים של 2013, ולחילופין כמה חוב נוסף יגלגלו על הדורות הבאים.

[עדכון: המשכת הגרף לפי התקציב המתוכנן ל-2017 מראה שהמגמה הקודמת נמשכת, ואין שום אינדיקציה לשינוי כיוון.  הגרף שמופיע לעיל הוא כבר המעודכן.]

עדכון והסבר (אפריל 2017): לאחר עוד קריאה על הביטוח הלאומי אני מבין שזה לא הלוואות סתם שהביטוח הלאומי נותן לאוצר, אלא המנגנון לשמור על הקרן של הביטוח הלאומי.  כיום הביטוח הלאומי אכן מכניס יותר ממה שהוא מוציא, וצריך לשמור על העודף הזה לעתיד כאשר ההוצאות יגדלו כתוצאה מהזדקנות האוכלוסייה.  אז יש מנגנון של אגרות חוב מיוחדות שהאוצר מוכר רק לביטוח הלאומי.  בפרט חצי מעודפי הכסף מושקעים באגרות חוב ל-20 שנים שנותנות ריבית של 5.5%, וחצי באגרות חוב ל-17 שנים שהריבית שלהן נקבעת לפי מחיר השוק של אג"ח רגילות.  ולמרות זאת הדו"ח האקטוארי האחרון של הביטוח הלאומי צופה שכל הקרן הזו (שעומדת על כ-180 מיליארד שקלים) תתכלה עד 2045, והביטוח הלאומי לא יוכל יותר לעמוד בהתחייבויותיו.

מקורות

הנתונים כאמור מאתר התקציב הפתוח.  המלוות מופיעים בסעיף "הכנסות המדינה" -> "מלווה מהמוסד לביטוח לאומי" .  ההחזרים מופיעים תחת "תשלום חובות" -> "מלוות פנים" -> "ביטוח לאומי", ואילו הריבית תחת "תשלום ריבית ועמלות" -> "מלוות פנים" -> "ביטוח לאומי".  ההעברות למוסד לביטוח לאומי שהן חלק מתקציב הרווחה הן כאמור לא קשורות לזה.

תקציב הרווחה

במסגרת העיון בסעיפי התקציב, להלן הממצאים לגבי תקציב משרד הרווחה.  כמו במקרים קודמים נתמקד בשינויים בתקציב משנה לשנה.  אבל במקרה הזה נעשה זאת הן עבור התקציב המקורי כפי שאושר בכנסת במסגרת חוק התקציב, והן עבור התקציב שבוצע בפועל בסופו של דבר.  התוצאות בגרף שלפניכם, כשהתקציב מתוקן לאינפלציה ומחולק בגודל האוכלוסיה כל שנה (כלומר השינויים המוצגים הם שינויים בתקציב לנפש במחירים ריאליים):

prio-rev-pop

באופן כללי נראה כי לתקציב הרווחה יש נטיה קלה לעלות, אבל יש גם שלוש תופעות הדורשות התיחסות:

  • בתקופת ממשלת רבין היו שינויים חדים בתקציב במאושר, ולעומת זאת עליה רצופה בתקציב המבוצע.  הסיבה היא שבתחילת התקופה רמת הביצוע היתה נמוכה ביותר — פחחות מ-75% מהתקציב נוצל בפועל.  במהלך 4 שנים הפער הלך וקטן בזכות העליה בביצוע, עד שהביצוע כמעט והדביק את התיקצוב.  לפלקטואציות בתיקצוב במהלך התקופה לא היתה בעצם שום השפעה.
  • בשנת 1999 נרשמה הקצבה חריגה שהגדילה לכאורה את תקציב הרווחה ביותר מ-20%.  אבל העליה לא השתקפה כמעט בביצוע, ובשנת 2000 חזר התקציב לרמה שהיה בה לפני העליה.  לכן רואים עליה וקיצוץ חדים בתקציב המקורי אבל רק שינוי קטן בביצוע.
  • במהלך שנת 2004 הוחלט להעביר שלושה סעיפים ממשרד הרווחה למשרד התעשיה — את האגף להכשרה מקצועית, את שירות התעסוקה, ואת התקציב לכח אדם תכנון והכוונה.  כיוון שההעברה נעשתה באמצע השנה, היא התבטאה בחוק התקציב באיחור של שנה.  בכל מקרה לא מדובר בעצם בקיצוץ אלא בהעברה למקום אחר.

בנוסף ניתן להסתכל על השינוי המצטבר בתקציב בתקופתה של כל ממשלה.  בשל הקפיצות חסרות השחר בתקציב המקורי, עדיף לעשות זאת תוך שימוש בנתוני הביצוע.  התוצאה היא:

prio-rev-gov

אם כן תקציב הרווחה הריאלי לנפש עלה בקרוב ל-10% בממשלת אולמרט וממשלת נתניהו השניה, ובכ-25% בממשלת רבין.  בממשלת שרון לא התרחשה ירידה חדה אלא העברה של סעיפים למשרד אחר.

מקורות

הנתונים התקציביים מאתר התקציב הפתוח.

נתונים על הממשלות השונות מאתר הכנסת.

הקיצוץ האמיתי

יש שני סוגים של קיצוצים בתקציב: קיצוץ רשמי וקיצוץ אמיתי.

הקיצוצים הרשמיים הם אלה שנעשים בכנסת בקול תרועה וצילצולים רמים, תוך מאבקים מתוקשרים ויומרות להגן על אינטרסים כאלה ואחרים.  זה קורה לפחות פעם בשנה, בעת הכנת הצעת התקציב, ולפעמים עוד פעמים כשמחליטים שצריך לקצץ יותר.  אבל לא ברור שזה באמת רלוונטי למה שקורה בשטח (כלומר במשרדי הממשלה).  ויש גם פעולות הפוכות, בהן מעדכנים את התקציב כלפי מעלה.  בעשרים השנים שעבורן יש נתונים באתר התקציב הפתוח היתה רק פעם אחת (ב-2010) שבה בסופו של דבר התקציב המעודכן לא היה גבוה בכמה אחוזים מהמקורי.

הקיצוצים האמיתיים הם הקיצוצים בביצוע.  למשל בשנת 2011 תקציב המדינה המקורי היה 361 מיליארד שקל, והמעודכן היה 369 מיליארד.  אז היה.  מה שהממשלה הוציאה באמת היה רק 348 מיליארד — 13 מיליארד פחות מהתקציב המקורי, ולא פחות מ-21 מיליארד פחות מהמעודכן.  שני הגרפים הבאים ממחישים זאת.  הראשון מראה איזה חלק מהתקציב המקורי באמת שימש את הממשלה בפועל, והשני מראה את גודל הקיצוץ באחוזים מתוך התקציב המקורי והמעודכן.

gap

cut

בשנים 2003 ו-2004 לא פחות מ-12% מתקציב הממשלה (המקורי) נותרו ללא שימוש, שזה שקול לקיצוץ של כ-39 מיליארד שקלים במחירי היום (כלומר לאחר תיקון לאינפלציה).  איך ולמה זה קרה?  ניחוש אפשרי הוא שזה משקף את עמדותיהם ופעולתם של הדמויות המרכזיות באוצר.  מצד אחד שר האוצר בנימין נתניהו, אביר הקיצוצים, ההפרטות, והממשלה הקטנה, שבאמת רצה לקצץ בהוצאות.  מצד שני החשב הכללי ירון זליכה, אביר איכות השלטון, שבכוחו להתעקש על קוצו של יוד ולא לאשר הוצאות שלא עומדות במדויק בכללים.

אבל רגע!  דווקא בהמשך כהונתם של נתניהו (ולאחר מכן בר-און) וזליכה היתה ירידה משמעותית בחוסר הביצוע, ובשנת 2006 הגענו לכך שרק כ-2% מהתקציב נותרו ללא שימוש!  איך אפשר להתלונן על שיפור כזה בביצועים?  אז נכון שמבחינת הביצוע מדובר בשיפור מרשים וראוי.  אבל יש גם צד שני למטבע: בעצם מה שקרה הוא במידה רבה שתקציב המדינה קוצץ באופן רשמי ולכן הביצוע הצליח להדביק אותו.

כמו בכל קיצוץ, השאלה היא לא רק כמה מקצצים אלה גם במה.  כפי שניתן לצפות, הקיצוצים אינם אחידים בכל פעולות הממשלה.  נדגים זאת עבוד שלוש שנים נבחרות: 2011 שהיא השנה המעודכנת ביותר עבורה יש נתונים (נתניהו/שטייניץ), 2004 שהיא השנה עם הקיצוץ העמוק ביותר (שרון/נתניהו), ו-1994 שהיא השנה עם הקיצוץ העמוק ביותר בתקופת ממשלת רבין שיצגה גישה כלכלית שונה (רבין/שוחט).  הגרף שבו נשתמש נקרא spie chart.  בבסיס זוהי דיאגרמת עוגה סטנדרטית המציגה את חלוקת התקציב לתחומים עיקריים (אותם תחומים ואותם צבעים שהשתמשנו בהם בפוסט קודם).  כדי לשקף את השינוי מהחלוקה המקורית לביצוע, שומרים על הזויות של הפרוסות כמו בחלוקה המקורית, אבל משנים את הרדיוס של כל פרוסה.  כך תחום תקציבי שגדל יחסית לאחרים יראה כמו פרוסה שבולטת החוצה, ואילו תחום שקוצץ יותר מהאחרים יראה כמו פרוסה קצרה יותר.

spie

מה שניתן לראות זה ההבחנות הבאות:

  • בכל השנים יש עליה יחסית בחלק המוקצב להחזר חובות, כלומר קצצו אותו פחות מאשר חלקים אחרים.  יתכן שזה משקף את חוסר האפשרות לקצץ החזרי חובות, כי מה לעשות, חייבים להחזיר אותם…
  • תקציב הבטחון גם גדל יחסית, בעיקר ב-2004 ו-2011.  בעצם, כפי שכבר ראינו, תקציב הבטחון בכלל לא מקוצץ אלא גדל עוד ועוד מעבר להקצאה המקורית.
  • התחום החברתי גדל קצת (באחוז אחד) לעומת הקיצוץ הכללי אצל רבין.  אצל נתניהו כשר אוצר הוא הצטמק בכ-5% מעבר לקיצוץ הכללי, ואצל נתניהו כראש ממשלה הוא הצטמק בכ-2%.
  • תחום התשתיות הוא תמיד התחום המועדף לקיצוצים, ורוב הקיצוץ מושת עליו.
  • גם תחום ה"שונות" נראה כסובל מקיצוצים, אבל שם זה נובע מכך שבתקציב המקורי יש סעיף גדול של רזרבה, ואילו בביצוע הסופי אין יותר סעיף כזה.  במילים אחרות, הגריעה מסעיף השונות משקפת שימוש ברזרבה לצורך סעיפים אחרים.
  • הסעיפים של המשרדים הכלכליים והאדמיניסטרטיבים קטנים יחסית והשפעתם מועטה. ובכל זאת מעניין לראות איך הסעיף האדמיניסטרטיבי — שמייצג יותר מכל דבר אחר את ההוצאות הישירות על הממשלה עצמה — קטן אצל רבין אבל גדל אצל נתניהו.

מקורות

כמו בכל הפוסטים על התקציב, המקור הוא אתר התקציב הפתוח.  האתר מספק מידע על כל שלושת הגדלים המעניינים אותנו: התקציב המקורי, התקציב המעודכן, והביצוע בפועל.

לגבי העוגות המציגות את החלוקה לתחומים, החלוקה של שנת 2011 היא בדיוק כמו בפוסט הקודם (שאמנם התיחס ל-2012).  אבל בשנים קודמות יותר, ובמיוחד לגבי שנת 1994, היו די הרבה סעיפים תקציביים שונים.  יחוס הסעיפים לתחומים השונים נעשה על פי דמיונם לסעיפים שקיימים כיום ועל פי השכל הישר.

תקציב הבטחון: תכנון מול ביצוע

תקציב משרד הבטחון הוא הגדול בתקציבי משרדי הממשלה, ומככב כל שנה בדיוני התקציב.  בניגוד לתקציבי משרדים אחרים, למשרד הבטחון יש אוטונומיה רבה בניהול התקציב בלי צורך לרצות את משרד האוצר.  אבל מצד שני יש את דו"ח ועדת ברודט שהציעה תכנית רב שנתית במסגרתה הגידול בתקציב הבטחון יוגבל ותתבצע התייעלות בשימוש בו.

הבחנה מעניינת שנעשתה בדו"ח ברודט היא שתקציבים חברתיים צריכים להמדד בצורה של תקציב לנפש, בעוד תקציב הבטחון הוא הוצאה כללית שלא צריכה להמדד כך.  בנוסף קבעה הוועדה כי איזון ראוי בין הוצאות בטחוניות לחברתיות משתקף בגידול של שניהם באותו שיעור — אבל כשההוצאות החברתיות הן הוצאות לנפש ואילו הבטחוניות לא.  כיוון שהאוכלוסיה גדלה, מתקבל שסך ההוצאות החברתיות יגדלו יותר מהר, ואילו תקציב הבטחון ילך ויקטן באופן יחסי.

ומה קורה בפועל?  בחינה של השינויים בתקציב הבטחון (מתוקן לאינפלציה) משנה לשנה מראה פלקטואציות חזקות.  חלק מהעליות הגדולות יותר ניתנות לקישור ישיר עם אירועים בטחוניים עתירי הוצאות, כגון האינתיפדה השניה ומלחמת לבנון השניה.  אבל גם אחרי הסכמי אוסלו היו שתי שנים של גדילה רצינית בתקציב הבטחון.

prio-bit

תופעה יותר מעניינת היא הפער הניכר בין תכנון התקציב כפי שהשתקף בחוק התקציב שהועבר בכנסת, לבין התקציב בפועל שבוצע בסופו של דבר.  בתקציב משרד הבטחון יש פער מתמשך בינהם, עם מגמת עליה ברורה.  הפער מצביע על כך שמערכת הבטחון מצליחה תמיד לקבל תוספות תקציביות משמעותיות במהלך השנה, מעבר למה שתוקצב מראש.  פער כזה אינו קיים בתקציבי המשרדים הגדולים האחרים, כגון משרד החינוך ומשרד הבריאות.

prio-bit-over

מקורות

נתוני תקציב הבטחון מאתר התקציב הפתוח.

נתוני ממשלות ישראל מאתר הכנסת.

איפה הכסף?

על פניו, לשאלה שבכותרת יש תשובה פשוטה.  בזכות אתר התקציב הפתוח ניתן לעקוב בפירוט אחר תקציב המדינה, ולראות כמה מוקצב לסעיפים ותת סעיפים, ובפרט לאן הכסף הולך.  צורה טובה לתאר זאת באופן גרפי היא התרשים הבא.  תרשים זה מתאר את גודלם היחסי של כמעט כל הסעיפים ברמה העליונה של התקציב לשנת 2012.  גודל השטח המוקדש לסעיף משקף את ההקצאה נטו לסעיף זה.  לא נכללו כ-12 הסעיפים הקטנים ביותר, שמשקלם הכולל כ-0.2% מהתקציב.  הצבעים מתארים חלוקה של הסעיפים לקבוצות כפי שמוסבר בהמשך.

takziv2012

החלוקה לקבוצות היא על פי החלוקה בהצעת התקציב עצמה, וכוללת את הקבוצות הבאות בסדר יורד:

  • תשלומים להחזר חובות, ריבית, ועמלות על מלוות שנלקחו בעבר, וגם גמלאות לעובדי מדינה ופיצויים.  הרוב המכריע הם החזרי מלוות פנים — מה שאנחנו מכירים כאג"חים ממשלתיים.  בסך הכל מדובר ב-37.6% מהתקציב, המסומנים בצבע כתום.
  • שרותים חברתיים של הממשלה לאזרחים, המגיעים לכדי 31.7% מהתקציב (מסומן בירוק).  הסעיף הגדול ביותר בחלק זה הוא תקציב משרד החינוך, ואחריו הקצבות המדינה לביטוח הלאומי ותקציב משרד הבריאות.
  • נושאי בטחון הם התחום השלישי, המסומן בכחול.  סך ההוצאות כאן הם חצי מההוצאות על שרותים חברתיים: 16.2% מהתקציב הכולל.  הסעיף הגדול ביותר הוא כמובן תקציב משרד הביטחון, שהוא המשרד עם התקציב הגבוה ביותר.  הסעיף הקטן ביותר הוא הוצאות חירום אזרחיות, קרי הצטיידות בערכות מגן לעורף.
  • תחום התשתיות הוא הרביעי בגודלו, ומייצג 5.7% מההוצאות (מסומן באדום).  העיקר כאן הם השקעות בתחבורה, מעבר לתקציב משרד התחבורה עצמו שהוא בעצם סעיף די קטן.
  • התחום החמישי הוא שונות (צהוב), כ-4% מהתקציב, כולל הרזרבה הכללית והעברות לרשויות מקומיות.
  • התחום השישי הוא תחום הממשל והמנהל — 2.8% מהתקציב המיוצגים בצבע תכלת.  כולל את משרד המשפטים, משרד ראש הממשלה, משרד האוצר, משרד החוץ, תקציב הכנסת, מבקר המדינה, וכו'.
  • התחום האחרון הוא המשרדים הכלכליים, ס"ה 1.7% מהתקציב (אפור), כולל משרד התמ"ת, תמיכות במשק, ועוד.

לכאורה שקיפות במיטבה.  אבל מה חסר?  למשל הנושאים הנמצאים בלב המחלוקת הציבורית: השקעות בהתנחלויות ובשטחים בכלל, וכספים לחרדים.  לא ברור שמדובר באמת בסכומים כל כך גדולים בהקשר הכללי, אבל בכל זאת היה נחמד אם אפשר היה למצוא אותם בקלות.

מקורות

ושוב, תודה לאתר התקציב הפתוח שממנו נלקחו ההקצבות לסעיפים השונים.

החלוקה לתחומים נעשתה בהשראת מסמך הצעת התקציב מאתר משרד האוצר.  יצויין עם זאת שיש שם שני סיווגים שאינם זהים זה לזה: האחד משתקף בסקירת עיקרי ההוצאות בחלק ג' של המסמך, והשני בכותרות לקבוצות סעיפים של הצעת התקציב עצמה.  יצויין גם שהתקציב מחולק לתקציב רגיל (חלק א') ולתקציב פיתוח וחשבון הון (חלק ב'), אבל אותנו חלוקה זו אינה מעניינת ואנו מתמקדים בתוכן של הסעיפים השונים.

תקציב החינוך

אחרי שהסתכלנו על תקציב המדינה בכללותו, הגיע הזמן להסתכל על הסעיפים העיקריים.  נפתח בזה שמעורר תמיד הרבה ויכוחים, ולכולם יש דיעה עליו: תקציב החינוך.  הנתונים כאן מתיחסים לסכום של שולשה סעיפים בתקציב: תקציב משרד החינוך, תקציב ההשכלה הגבוהה, וסעיף החינוך של תקציב הפיתוח, המשמש בעיקר לבנית כיתות לימוד חדשות.

במקום להסתכל על התקציב הכולל עצמו, נתחיל במבט על השינוי בתקציב.  שינוי כזה מצביע על סדרי העדיפויות של הממשלה.  אם סעיף תקציבי מסויים נמצא בראש סולם העדיפויות, נצפה שהתקציב המוקדש לו יעלה משנה לשנה.  לעומת זאת סעיפים שאינם מתועדפים יאבדו את התקציב שלהם.  לפיכך הגרף הבא מראה את השינוי בערך הריאלי (מתוקן לאינפלציה) של תקציב החינוך (כל שלושת הסעיפים שהוזכרו) משנה לשנה.

prio-ed

מיד רואים שבעשרים השנים האחרונות, שלושת השנים שבהן היה הגידול הגדול ביותר בתקציב החינוך היו בממשלת רבין/פרס, כששר החינוך היה אמנון רובינשטיין ושר האוצר היה בייגה שוחט.  בשנת 1994 התקציב אפילו עלה בכ-25%, ובשלושת השנים ביחד העליה המצטברת היתה לא פחות מ-57%.  מאז התקציב פחות או יותר שומר על ערכו, או נוטה לעלות קצת, אבל עם פלקטואציות.

אבל בעצם יותר נכון למדוד את התקציב לנפש, כי ההוצאה על חינוך קשורה באופן ישיר למספר התלמידים והסטודנטים במערכת החינוך.  חזרנו אם כן על התרגיל הקודם, אבל הפעם חילקנו קודם כל את התקציב הכולל בכל שנה בגודל האוכלוסיה באותה שנה.  כך קיבלנו את התקציב לנפש.  השינוי משנה לשנה חושב על התקציב לנפש.

prio-ed-pop

התוצאה ס"ה די דומה, בהבדל אחד: מה שקודם היה שמירה על הערך עם נטיה קלה לגידול, הפך לשמירה על הערך עם נטיה להקטנה.  בפרט, ממשלת נתנהיו הראשונה היא היחידה שבכל שנות התקציב שלה היתה הקטנה ריאלית של תקציב החינוך לנפש, ולימור לבנת היא שרת החינוך האחראית לתקופת הצימצום הרצופה הארוכה ביותר.  בממשלה הנוכחית נרשם גידול ריאלי קטן משנה לשנה, שמשקף כנראה את ישום הרפורמה בחינוך.

מעניין גם לקבל תמונה טובה יותר על ההשפעה המצטברת של כל ממשלה.  לשם כך נוצר הגרף הבא.  בגרף זה יש קו נפרד לכל ממשלה, המראה את התפתחות תקציב החינוך (מתוקן אינפלציה, לנפש, כפי שבוצע בפועל – מעודכן עד 2015) במהלך הקדנציה שלה.  100 מיצג את התקציב האחרון לפני הממשלה האמורה, כך שערכים מעל 100 משקפים עליה בתקציב, וערכים מתחת ל-100 משקפים קיצוץ.  שוב ניתן לראות את ההשקעה המתמשכת המסיבית בממשלת רבין, את העליה המתונה יותר בסדרת ממשלות נתניהו הנוכחיות, ואת הירידה בממשלת שרון.

tak-ed-gov-bizua

מקורות

נתוני התקציב נלקחו מאתר התקציב הפתוח.

נתוני האוכלוסיה הם אותם נתונים ששימשו ברשומות קודמות, מהדו"ח השנתי של הלמ"ס.

המידע על ממשלות ושרים מאתר הכנסת, בשינוי אחד: שם כתוב שהיה פער של כמעט שנה בין שולמית אלוני לאמנון רובינשטיין, ואילו בגרף סימנו את תחילת הקדנציה של רובינשטיין סמוך לאחר עזיבתה של אלוני, כפי שכתוב בויקיפדיה. רובינשטיין עצמו מאשר שזה נכון..

מיסים

לתקציב המדינה יש שני צדדים: הכנסות מול הוצאות.  ההכנסות מתחלקות למיסים, אגרות, מילוות, מענקים, תמלוגים, ועוד.  הרכיב הגדול ביותר הוא המיסים והאגרות שהאזרחים משלמים.  בפרט, מעניין לראות את החלוקה בין מיסים ישירים ועקיפים.  יש לעיתים דעות שונות על ההגדרה של מס מסוים, אבל לרוב מדובר במיסים שחלקם בסך הכל קטן ולכן הסיווג שלהם לא כל כך חשוב.

למה זה מעניין? כי מיסים ישירים, ובפרט מס הכנסה, הם מיסים פרוגרסיביים, ונחשבים לכאלה המשפרים את הצדק החברתי: מי שיש לו יותר משלם יותר.  לעומתם המיסים העקיפים, ובפרט המע"מ, הם מיסים רגרסיביים, ונחשבים לכאלה הפוגעים בצדק החברתי.  ליתר דיוק, מיסים עקיפים הם בעצם ניטרליים: כולם משלמים אותו דבר.  אבל לעניים התשלום הזה הוא חלק גדול יחסית ממה שיש להם, בעוד שאצל עשירים זה חלק קטן יחסית.

אנחנו נשתמש בסיווג הכללי המופיע בתקציב המדינה, המבחין בין מיסי הכנסה ורכוש (מיסים ישירים) לבין מיסי הוצאה (מיסים עקיפים).  הרשימה המפורטת היא:

  • מיסי הכנסה ורכוש
    • מס הכנסה
    • מע"מ על מלכרים ומוסדות פיננסיים (בעבר נקרא מס על הוצאות שכר)
    • מס רכישה
    • מס שבח (מס על עלית ערך מקרקעין)
    • מס מעסיקים
    • מס מכירה
    • מס רכוש
  • מיסי הוצאות:
    • מס ערך מוסף (מע"מ)
    • מס קניה
    • מס דלק
    • מכס והיטלים על יבוא
    • בלו על טבק
    • מס בולים

בנוסף יש תשלומים עבור אגרות ורישיונות, ובפרט אגרת רכב.  יש המחשיבים אותם במסגרת מיסי ההוצאה, אבל אנחנו נשאיר אותם בנפרד כפי שנעשה באתר החשב הכללי.  החלוקה בין סוגי המס השונים בעשרים השנים האחרונות היא כמתואר בגרף הבא [עודכן עד תקציב 2017].  השינויים נובעים משינוים בשיעור המע"מ ומשינוים במדרגות של מס הכנסה.

tax-plan-pct

מה שניתן לראות זה קודם כל שמס ההכנסה הוא הדומיננטי בין המיסים הישירים, ומס ערך מוסף הוא הדומיננטי בין העקיפים, אם כי בהפרש יותר קטן. החלק היחסי של המס על הדלק גדל פי 2 ויותר בתקופה הזו ואז ירד קצת, ומס קניה גם ירד במקצת.  אגרות הן די זניחות.

ההבדלים בחלוקה בין סוגי המיסים הם לא דרמטיים, ועם זאת בהחלט יש הבדלים.  בפרט ניתן לראות עליה בחלק היחסי של המיסים הישירים בתקופות ממשלת רבין וממשלת ברק, עליה המשקפת כצפוי השקפת עולם סוציאליסטית יותר.  השיא נרשם בתקופת שרון מיד לאחר ממשלת ברק (תקציב 2002), אז היו 56.9% מיסים ישירים ורק 40.3% עקיפים (שעליהם ראוי להוסיף אולי 2.8% אגרות).  עליה בחלק היחסי של המיסים העקיפים קרתה בימי ממשלת שרון ובעיקר בתקופה שבה רוני בר-און היה שר האוצר בממשלת אולמרט.  בתקופות שבהן נתניהו היה ראש ממשלה או שר אוצר לא היו שינויים משמעותיים, למרות כל הדיבורים על הקטנת מס ההכנסה לעשירים.  אבל כיוון שממשלת נתניהו השניה הוקמה מיד אחרי הקדנציה של אולמרט ובר-און, שיא המיסים העקיפים נרשם בשנת 2010 ועמד על 51.3% עקיפים לעומת רק 46.1% ישירים.

מה זה משנה אם יש יותר מיסים ישירים או עקיפים?  מבחינה חברתית ההבדל הוא שמיסים ישירים הם פרוגרסיביים ועקיפים הם רגרסיביים כמו שהוסבר לעיל.  מבחינת משרד האוצר יש העדפה למיסים עקיפים משתי סיבות: קל להעלות אותם, וקשה להתחמק מהם.  העלאת שיעור המע"מ נעשית בהחלטת שר האוצר ואישור ועדת הכספים של הכנסת, וזו הצורה הפשוטה ביותר לסתום חור בתקציב.  וכיוון שהמע"מ נגבה על ידי הסוחרים ונותני שירותים, האזרחים לא יכולים להתחמק ממנו (לעומת זאת קל להם להתחמק ממס הכנסה פשוט על ידי כך שהם לא מדווחים על ההכנסה).  מצד שני השאלה היא אם יעילות הגביה הזאת היא באמת מציאה כזו גדולה, בהתחשב בכך שמי שסובלים יותר (באופן יחסי) מהמס הזה הם העניים.  הרי לא סתם בעלי ההכנסות הנמוכות פטורים ממס הכנסה — פשוט אין להם ממה לשלם.  ומעניין יהיה לראות, לשם השוואה, כמה הכנסה המדינה מאבדת כתוצאה של "תכנוני מס" של העשירים ביותר.  אבל לך תמצא נתונים על זה…

מקורות

הנתונים נלקחו מאתר התקציב הפתוח, ובפרט מהסעיף של הכנסות המדינה.  השתמשנו בערכים נומינליים של הקצאה נטו; אין צורך לתקן עבור אינפלציה כי מה שמעניין אותנו הוא רק החלק היחסי של כל סעיף.  ההקצאה נטו משקפת את כוונות הממשלה, בעוד הביצוע בפועל יכול להיות שונה במידת מה.  כיוון שהעניין שלנו כאן הוא היחס בין מיסים ישירים לעקיפים, התעלמנו מסעיפים של מלוות פנים וחוץ (כולל מהמוסד לביטוח לאומי), מיני תמלוגים ודיווידנדים, הכנסות הון, ריביות, וכו'.

התקציב: גדל אך מצטמק

תקציב המדינה הוא כמובן אחד המסמכים החשובים ביותר שיש.  אבל כגודל חשיבותו כך גם הקושי להבין אותו.  החדשות הטובות הן שבזכות אתר התקציב הפתוח ניתן לקבל כיום נתונים מפורטים של 20 השנים האחרונות.  החדשות הרעות הן שהנתונים הם ברמת כותרות של סעיפים, ולך תבין מה בדיוק זה אומר ואיפה כל מיני דברים מתחבאים.  ובכל זאת, צריך לנסות.  נתחיל מהפשוט ביותר: גודל התקציב בכללותו.

מיד ניתן לראות שהתקציב (במונחים ראליים, כלומר תוך התחשבות באינפלציה) גדל עם הזמן.  אבל הגידול אינו רציף.  בפרט, ממשלות שבהן נרשם גידול הן ממשלת ברק ו–הפתעה!–ממשלת נתניהו השניה.

אבל מה שבאמת מעניין הוא היחס בין התקציב לבין דברים אחרים.  מצד אחד קיים היחס בין התקציב לבין האוכלוסיה שאותה הוא משרת.  על ידי חלוקת התקציב בגודל האוכלוסיה ניתן למצוא את התקציב לתושב.  כאן מסתמנת מגמת ירידה מסויימת, אבל שוב, יש עליות בממשלות ברק ו(במידה פחותה יותר) נתניהו.

מצד שני מעניין לבדוק את היחס בין התקציב לתמ"ג: אחרי הכל, אם התמ"ג גדל והמשק צומח, זה יכול לאפשר לממשלה אמצעים לממש את מדיניותה בתחומים שונים.  אלא מאי, מסתבר שעיקר מדיניות הממשלה נתון לקיצוץ התקציב.  כך–חוץ מבתקופת ממשלת ברק–אנו רואים שהתקציב גדל הרבה יותר לאט מהתמ"ג, ולכן היחס בין התקציב לתמ"ג יורד בהתמדה.

לירידה הזו יש הסבר בחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, שנחקק בשלהי ממשלת שמיר בשנת 1992, ומאז עבר תיקונים רבים.  החוק הזה קובע שתי מגבלות על תקציב המדינה:

  • הגרעון בתקציב לא יכול לעבור סף מסויים.  לכן אם אין מספיק הכנסות יש לקצץ את התקציב.  עיון ביעדי הגרעון המצויינים בחוק מציג תמונה קומית מעט.  למשל תקרת הגרעון של שנות 1992-1996 תוקנה בשנת 1997, וגם תיקונים המתיחסים לעתיד מצביעים על כך שיעדים קודמים ככל הנראה לא תמיד קוימו בלשון המעטה.
  • מעבר למגבלה הנובעת מתקרת הגרעון, יש גם מגבלה ישירה על הגדלת התקציב: לא יותר מ-1% בשנה באופן ריאלי (כלומר מעל למדד המחירים לצרכן) בשנים 2005-2006, ולא יותר מ-1.7% בשנה בשנים 2007-2010.  כיוון שהגידול באוכלוסית ישראל ובתמ"ג (ברוב השנים) גדולים יותר, נובע שהתקציב לנפש והתקציב יחסית לתמ"ג ירדו. (מאז 2010 הגידול המקסימלי אינו קבוע, ומחושב כל שנה על סמך שאיפה להגיע לחוב שהוא 60% מהתוצר.)

מקורות

נתוני התקציב נלקחו מאתר התקציב הפתוח.  האתר מאפשר לבחור בין נתונים נומינליים (בשקלים של שנת התקציב) לבין ריאליים (מתוקנים לאינפלציה), ואנחנו השתמשנו בריאליים.  כמו כן ניתן לבחור בין הקצאה, הקצאה מעודכנת, ושימוש, כל אחד מהם נטו או ברוטו.  אנחנו בחרנו בהקצאה נטו מתוך הנחה שזה משקף את הכוונות המקוריות בעת הנחת התקציב.

נתוני האוכלוסיה והתמ"ג הם אלה ששימשו ברשומות קודמות.

%d בלוגרים אהבו את זה: