ארכיון תג: ממשלה

חפירה ביסודות החוקה

חוקי היסוד נועדו להוות בסיס לחוקה. משכך הם אמורים להיות קבועים. סימן סימלי לכך הוא שבחוקי יסוד, בניגוד לחוקים אחרים, לא מציינים את שנת החקיקה בשם החוק. כך למשל כל ענייני התכנון והבנייה מוסדרים ב"חוק התכנון והבנייה התשכ"ה 1965", ואילו סמכויות הכנסת מוגדרות ב"חוק יסוד: הכנסת", בלי שנה.

אבל בחיים האמיתיים חוקי יסוד עוברים שינויים. בהחלט יכול להיות שהיה פגם בחוק המקורי, או שהנסיבות בכל זאת השתנו, וראוי לשנות את החוק. אבל יש גם סכנה של שימוש בשינויים כדי לחתור תחת כוונת החוק המקורי, ובעצם ריקון המושג של חוק יסוד מכל תוכן. השאלה היא לכן אם מספר ואופי השינויים לא מצטברים לכדי זילות בכל המהות של חוקי היסוד, ולזלזול בפן החוקתי שלהם. בהקשר של השינויים בחוקי היסוד שנעשו כדי לאפשר את "ממשלת החילופים" שלנו, השאלה היא עד כמה שינויים כאלה נפוצים?

אז הנה הנתונים על שינויים בכל חוקי היסוד של מדינת ישראל. הציר האופקי הוא ציר הזמן הרגיל. כל חוק יסוד שנחקק מיוצג על ידי עיגול צהוב בשנה שבה נחקק. אם היו לו שינויים וגרסאות נוספות, הם משורשרים בקו שהולך ועולה לכיוון ימין. הגובה של כל נקודה הוא פשוט המספר הסידורי של השינוי בחוק. כפי שאפשר לראות, החוק שעבר את המספר הגדול ביותר של שינויים הוא חוק יסוד הכנסת, שכבר עבר 48 תיקונים. לחוק שלא עבר שינויים, כמו חוק יסוד הצבא או חוק הלאום, אין קו כזה בכלל.

changes

אז רוב חוקי היסוד עברו שינויים בודדים אם בכלל. הבולטים לרעה הם חוקי היסוד הנוגעים לכנסת ולממשלה. זה כבר סימן רע, כי אלה החוקים שנוגעים למחוקקים עצמם.

המקרים הבוטים ביותר של זילות הם מקרים של הוראת שעה. יש סעיף בחוק היסוד שאומר משהו, אבל לממשלה (ולעושי דברה בכנסת) הסעיף הזה לא נוח כרגע, אז מעבירים תיקון לחוק שבאופן זמני מותר להם להתעלם מהסעיף הזה. כלומר באופן מפורש וגלוי מדובר בשינוי סדרי ממשל בשל קונסטלציה פוליטית ולא מתוך מחשבה שהשינוי הזה ראוי ורצוי באופן כללי. למשל התיקון לחוק יסוד הממשלה שהועבר ב-13.5.2015, שלשונו בלי כחל וסרק "הוראות סעיפים 5(ו) ו–25(ד) לחוק היסוד לא יחולו על ממשלה שכוננה בתקופת כהונתה של הכנסת ה–20". הלכתי לבדוק, ומסתבר שאלה הסעיפים שהגבילו את מספר השרים וסגרי השרים. מקרים הזויים במיוחד הם חוק יסוד תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (ששמו שונה אחר כך לשנים 2009 עד 2016) וחוק יסוד תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018, שכל כולם הוראת שעה אחת גדולה שכל מטרתה לעשות פוילשטיק בתקציב המדינה — ובעיקר להפוך אותו לדו-שנתי, בניגוד לחוק יסוד משק המדינה שקובע שהתקציב יוגש כל שנה.

המקרה המעניין ביותר לדעתי הוא חוק יסוד: הממשלה. פעמיים הוא נכתב ממש מחדש: פעם בשנת 1992, כדי לעבור לשיטת הבחירות הישירות של ראש הממשלה, ושוב בשנת 2001, כדי לחזור לשיטה הקודמת. כל אחת מהגרסאות עברה בנוסף גם כל מיני שינויים נקודתיים.

בניגוד לבכיות של נתניהו ושותפיו על חוסר משילות, הרוב המכריע של השינויים בחוק לאורך השנים היו בכיוון של מתן כוח רב יותר לממשלה ובעיקר לעומד בראשה. כבר השינוי הראשון לחוק היה כזה, ודרש תקופת צינון של 100 ימים משופטים, דיינים, וקצינים לפני שיוכלו להתמנות למשרת שר – ובכך הקטין את התחרות הפוטנציאלית למי שכבר נמצא בעולם הפוליטי. שינויים נוספים אפשרו לראש הממשלה לפטר שרים וסגני שרים (קודם הזכות הזו הייתה שמורה לשר שמינה אותם או לממשלה כולה). שינוי אחר נוגע לצורך באישור הכנסת למינוי שרים. אם כהונתו של שר הופסקה, מותר כיום לראש הממשלה למנות לו מחליף לתקופה של שנה גם בלי אישור כזה.

שינויים נוספים נועדו להקל על שותפים קואליציוניים שונים. אולי הראשון היה הגדרת התפקיד של ממלא מקום ראש הממשלה בממשלת הרוטציה הראשונה. שינוי שהוכנס בגרסה השלישית של החוק הסיר את המגבלה על מספר הסגנים של ראש הממשלה. לאחר מכן הוסרה גם ההגבלה על מספר השרים וסגני השרים.

האמצעי שנתן הכי הרבה כוח נוסף לראש הממשלה היה המעבר לבחירה ישירה וחזרה. כשראש הממשלה נבחר באופן ישיר בנפרד מהכנסת, סביר לתת לו זכויות מיוחדות שמשקפות זאת. כך למשל הגרסה השנייה של החוק נתנה לראש הממשלה את הזכות לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא. בנוסף ניתן לראש הממשלה בעצמו להקים, לאחד, לפרק, ולבטל משרדים. אלא שחלק מהזכויות האלה נשמרו גם כשהבחירה הישירה בוטלה – למשל הזכות לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא.

פיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה הוא חלק ממאזן כוחות: כשם שהכנסת יכולה להעביר ראש ממשלה מתפקידו, כך ראש הממשלה יכול להביא לפיזור הכנסת. זה היה נחוץ בתקופת הבחירה הישירה בראש הממשלה כי התפטרות ראש הממשלה לא הביאה באופן אוטומטי לבחירות חדשות לכנסת – אלא רק לבחירות מיוחדות לראש הממשלה. אבל מרגע שבוטלה הבחירה הישירה בראש הממשלה אין בזה צורך יותר, כי ראש הממשלה יכול פשוט להתפטר ולגרום לבחירות חדשות.

חשוב לציין גם שלא כל השינויים היו "חשודים" – היו גם שינויים שנועדו לחזק את טוהר המידות. חלקם נראים מובנים מאליהם, אבל כנראה היה צורך לקודד אותם בחוק כי לא תמיד פעלו כך. למשל השינוי שמחייב פרסום של הסכמים קואליציוניים, או הדרישה שראש הממשלה, השרים, וסגני השרים לא יעסקו בפעילות ציבורית או כלכלית במקביל לתפקידם. כיום עושה רושם שיש עוד דברים שאמורים להיות מובנים מאליהם אבל מסתבר שהם לא, וכנראה צריך להכניס אותם לחוק.

והיו גם הרבה שינויים שהם סתם תיקונים, חלקם זוטים לגמרי, חלקם יותר מהותיים, אבל באופן כללי דברים ענייניים וסבירים. השאלה למה היה צריך אותם ואיך כל זה משתלב ברעיון של חוקי יסוד. לדעתי הבעיה היא שהחוק נכנס הרבה יותר מדי לפרטים. ההבדל בין חוקה (או חוקי יסוד) לחוקים רגילים הוא שחוקה נועדה להגדיר ערכים ועקרונות יסוד, ואילו חוקים נועדו לפרט נהלים ומה יהיה העונש על פעולות שונות. כך חוק יסוד צריך לנסח את כללי היסוד, לא את הפרטים הטכניים. ואכן הנושא של בחירות וכנסת וממשלה לא מוגדרים במלואם בשני חוקי היסוד, חוק יסוד: הממשלה וחוק יסוד: הכנסת. יש עוד מערך שלם של חוקים שקשורים לנושא:

  • חוק הבחירות לכנסת
  • חוק הבחירות (דרכי תעמולה)
  • חוק הממשלה — שבו מוגדרים היבטים מעשיים של עבודת הממשלה, כולל דברים שכתוב לגביהם בחוק היסוד שהם "יקבעו בחוק"
  • חוק הכנסת — שבו מוגדרים היבטים שונים של פעולת הכנסת, למשל הרכב הוועדות ומינוי היועץ המשפטי לכנסת
  • חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם
  • חוק שכר חברי הכנסת
  • חוק מימון מפלגות

בהנתן כל המערך הזה, נראה שלפחות חלק מהדברים שנמצאים בחוקי היסוד היה ראוי להם להיות בחוקים הנלווים במקום בחוק היסוד. בחלק מהמקרים אכן יש כפילויות כאלה, ואולי סעיפים שעברו בין חוקי היסוק לחוק הממשלה ולחוק הכנסת וההיפך.

מקורות

חוקי היסוד על כל תיקוניהם נגישים באתר הכנסת.

למי שרוצה להיכנס לפרטים, הכנתי טבלה שמתמצתת את כל השינויים בחוק יסוד הממשלה.

ראש ממשלה נאשם

כרגיל אני עוסק במספרים והצגתם. אבל לפעמים אין מספרים שיכולים לספר את הסיפור, וצריך לפנות למילים. מי שלא מתעניין במה שיש לי לומר על הממשלה החדשה מוזמן לדלג. לאחרים, מתנצל על האורך, אבל יש נושאים שהם מורכבים במידה שראוי לא לקצר בהם.

[עודכן 23.6.2020]

השבעת הממשלה ה-35 הביאה לסופה סאגה שנמשכה כמעט שנה וחצי (מאז פיזור הכנסת ה-20 ב-26.12.2018) שבה ממשלת מעבר המשיכה לשלוט ללא אמון הכנסת למרות שתי מערכות בחירות. אבל מעבר לזאת, הממשלה החדשה הוקמה כשבראשה עומד נאשם בשוחד, מרמה, והפרת אמונים. רבים שואלים את עצמם איך יתכן מצב כזה, ומה צריך לעשות כדי להימנע מפיאסקו כזה בעתיד.

לפני הבחירות האחרונות כתבתי שאסור לתת לנתניהו לעמוד לבחירה, ושאם החוק לא אומר משהו מפורש בעניין צריך לפרש את זה כלקונה, ולא כהשמטה מדעת. במילים אחרות, טענתי שהמחוקק פשוט לא העלה בדעתו מצב כזה של מועמד לראשות הממשלה שמואשם בשוחד, מרמה, והפרת אמונים, ופועל נגד רשויות החוק, ולכן לא אסר על כך. אבל עושה רושם שטעיתי. מקריאה מקיפה יותר בחוק ובעיקר בגרסאות ובתיקונים השונים, ומעיון בפרוטוקולים של ועדת חוקה, חוק, ומשפט, שבה דנו בניסוח הגרסאות השונות של חוק יסוד: הממשלה, מתקבל הרושם שהמחוקקים בהחלט היו מודעים לאפשרויות האלה, לפחות בקווים כלליים. אבל הם החליטו לגזור דין אחר לראש הממשלה לעומת כל נבחר אחר.

מפרוטוקול ועדת חוקה חוק ומשפט, 11.12.1990:

יצחק לוי: אני עובר לסעיף קטן (ד) האומר "התקיים האמור בסעיף קטן (א), (ב) ו-(ג)" – כלומר, הורשע בעבירה שיש עימה קלון – "רשאית הכנסת…". מה פירוש "רשאית הכנסת"?

היו"ר א’ לין: הכנסת אינה חייבת להעביר את ראש הממשלה מכהונתו. אולי היא רוצה איש פלילי כראש ממשלה.

יצחק לוי: אני לא מבין איך אפשר. רבותי, אני המום. מדובר בעבירה שיש עימה קלון.

א’ רובינשטיין: זה גם המצב היום.

יצחק לוי: אבל אנחנו הולכים לתקן את המצב הקיים בחוק יסוד. זה לא מובן לי.

א’ רובינשטיין: קודם כל זה הדבר המקובל בכל הפרלמנטים בעולם שבהם יש משטר נשיאותי ותהליך של הדחה. (…) אבל אתן לך ראיה על דרך השלילה. נניח שאנחנו נכתוב כאן שהכנסת חייבת להדיח את ראש הממשלה במקרה הנדון.

יצחק לוי: לא, צריך לומר שבמקרה כזה הוא מודח מאליו.

א’ רובינשטיין: כלומר, בלי תהליך של הדחה על ידי הכנסת? אין דבר כזה בשום מקום בעולם.

היו"ר א’ לין: חבר-הכנסת לוי, אתה יודע מה פירוש הדבר להדיח את ראש הממשלה באופן אוטומטי?

התשובה הראויה הייתה צריכה להיות "כבוד היו"ר לין, אתה יודע מה פירוש הדבר לתת לפושע שליטה בכל מנגנוני המדינה?". אבל זה לא נאמר. הדיונים בוועדת החוקה התמקדו בעיקר בשיטת המשטר – במעבר לבחירה ישירה של ראש הממשלה כשעבדו על הגרסה השנייה של החוק, ובביטול הבחירה הישירה כשעבדו על הגרסה השלישית (שהיא התקפה עד היום). וכיוון שכך המוקד היה על יחסי הכוחות בין ראש הממשלה לבין הכנסת. מצד אחד הייתה שאיפה לאפשר לראש הממשלה הנבחר למשול. מצד שני הייתה שאיפה לתת לכנסת לפקח עליו. הבעיה הייתה איך להגיע לאיזון ראוי, ועל כך דנו שעות ארוכות.

הסעיפים הנוגעים להאשמת ראש הממשלה בפלילים ולמה שעושים אם הוא מורשע זכו לתשומת לב פחותה. התפיסה הבסיסית הייתה שהעם הוא הריבון, וצריך להקטין למינימום את ההתערבות באפשרויות הבחירה. אשר למקרה של ראש ממשלה נאשם בפלילים, הנושא המרכזי שנידון היה איך להגן על ראש הממשלה מפני האשמות שווא. החשש היה שאם יהיו כללים שמונעים מנחקר או מנאשם לכהן, ובפרט אם הכללים יחייבו הפסקת כהונה באופן אוטומטי, יהיו מי שינצלו את זה לרעה על ידי פתיחה בחקירות אינסופיות. כדי לחזק את היציבות השלטונית ואת המשילות היה נראה עדיף להשאיר את שיקול הדעת בידי הכנסת.

השיקולים וההחלטות האלה משקפים את המצב שהיה בזמנו. חוק הבחירה הישירה נחקק שנים ספורות אחרי התרגיל המסריח, שבו שמעון פרס גרם להפלת ממשלת האחדות עם יצחק שמיר, מתוך כוונה (שנכשלה) להקים ממשלה חלופית בראשותו. חלק מהדיונים על הגרסה השלישית של החוק נעשו בעצם הימים שבהם הוקמה ממשלת אריאל שרון, לאחר שניצח את אהוד ברק בבחירות המיוחדות של 2001. בדיונים השתתף רובי ריבלין, שהיה מועמד להיות שר המשפטים, ונאלץ לוותר על התפקיד לאחר שנחקר במשך שעות ארוכות באשמת קשרי שחיתות עם הקבלן דודי אפל – חקירה שבסופו של דבר לא הובילה לכדי כלום, אבל פגעה בשמו הטוב של ריבלין.

אבל עכשיו שנת 2020, והמאורעות שנמצאים ברקע הדיון על מעמד ראש הממשלה שונים בתכלית. כשעבדו על ניסוח חוק יסוד: הממשלה, עלתה האפשרות שהתהליך המשפטי יקח זמן, והחשש היה מפני פגיעה בראש הממשלה כתוצאה מכך. אבל הם לא דנו בסכנה שהיועץ המשפטי לממשלה יהסס לפתוח בחקירה כנגד ראש הממשלה מלכתחילה. הם לא חשבו על האפשרות שראש ממשלה שנחשד בפלילים יקשה על המשטרה לקבוע זמנים שבהם תוכל לחקור אותו. למרות התקדים של פרשת בר-און/חברון, הם לא חשבו על הבעייתיות הכרוכה בכך שראש ממשלה שנתון בחקירות יהיה מעורב במינוי מפכ"ל המשטרה. הם לא נתנו דעתם לאפשרות שעורכי דינו של ראש הממשלה החשוד יגישו בקשה אחרי בקשה לדחיית המשפט בתואנות שונות. הם ממש לא צפו מצב שבו ראש ממשלה שמחכה למשפט ינצל את הזמן הזה לניהול מערכת הסתה כנגד הפרקליטות ומערכת המשפט. הם לא העלו בדעתם מצב שבו ראש ממשלה ממנה שר משפטים לעומתי שנראה שכל מטרתו היא להרוס את המערכת שעליה הוא מופקד.

הדבר היחיד שהיה בחוק הוא האפשרות להדיח ראש ממשלה שהורשע בעבירה שיש עימה קלון. אבל התיוג של "קלון" הוא כללי מדי ולא בהכרח מתאים. אנחנו בני אדם, וגם ראש הממשלה בן אדם, ואנשים עושים לפעמים דברים לא ראויים, אבל זה לא בדרגה שמצדיקה להפוך את ההליך הדמוקרטי על פניו. דוגמה שעלתה בדיון היא עבירה על חוקי מטבע חוץ כמו זו שבגללה רבין התפטר. הטענה הייתה שאפילו אם יחליטו שבהקשר מסוים יש בכך קלון, ולמרות הפגיעה בדרישה שכל האזרחים יצייתו לחוקים כאלה, לא בהכרח ירצו להדיח את ראש הממשלה. לא בגלל שהיה מדובר ברבין, אגב. זה היה בשנת 1990, שנתיים לפני שנבחר שוב לראשות הממשלה ו-3 שנים לפני אוסלו, והמותג "רבין" לא היה קיים עדיין כמו שהוא כיום.

אבל מצד שני יש שני מקרים שבהם נראה לי שבהחלט יש מקום להדיח ראש ממשלה באופן אוטומטי בלי שיקול דעת, כי זה לא סתם קלון אלא פגיעה ממשית בדמוקרטיה.

המקרה הראשון הוא כשמדובר בפגם מוסרי עמוק ובלתי נסבל, בקצה הרחוק של הסקלה של "קלון". מקרה כזה מקרין על כל שיטת המשטר ועל המושג המופשט של שלטון החוק. זה כבר לא סתם חוסר שוויון פורמלי בפני החוק, אלא משהו שגורם לתחושת מיאוס קיצונית ואובדן אמון בסיסי. משהו שיכול לגרום לאזרחים לומר שאינם מזדהים עם המדינה יותר. אני חושב שבשנת 1990 התייחסו לזה כאל אפשרות תאורטית שאין סכנה אמיתית שתתרחש, אז לא נתנו לה את המשקל הראוי. אבל בשנת 2020 אנחנו כבר אחרי שהיה לנו נשיא אנס. ואני חושב שיש הסכמה רחבה על כך שטוב עשו כשהעמידו אותו לדין, כשנקבעה לו נבצרות, ולבסוף כשהתפטר.

השאלה הגדולה היא כמובן מה לכלול בקטגוריה הזו של "קלון קיצוני". מתבקש לכלול דברים כמו אונס ורצח. אבל אין שום צורה סבירה לקבוע גבול מדויק. ככל הנראה לא יהיה מנוס מלהטיל את זה על בית המשפט, כמו ההכרעה על תגית של "קלון" רגיל כיום. בעיקרון היה עדיף להטיל את זה על הכנסת, אבל במצב עריצות הרוב הקואליציוני של היום מרב הסיכויים שהכנסת לא תעמוד בזה בכבוד.

המקרה השני הוא כשמדובר בפגיעה ישירה במשטר ובמדינה. למשל אם ראש הממשלה – לאו דווקא בעצמו, אלא באמצעות שליח – מביא לרציחת יריב פוליטי. או מסתבר שהוא סוכן חשאי של מדינה זרה. מקרים כאלה עוד לא קרו, אבל אוי לנו אם נאפשר להם להיות כלולים בסחר-מכר הפוליטי.

המקרה של נתניהו הוא בכיוון הזה, ויש ויכוח אם הוא עובר את הסף. לדעתי האישית ללא ספק כן. הוא אמנם לא פעל באלימות פיזית ישירה נגד מתנגדיו, אבל הוא ללא ספק מסית נגדם ויש לזה השפעה אפילו אם זה עדיין לא נגמר בדם. אבל מעבר לכך יש את עיוות רצון הבוחרים על ידי חתירה תחת התהליך הדמוקרטי.

מתוך תכנית "המקור" בערוץ 13, צוטט בהארץ 26.10.2019:

מוזס: אני, אני, תראה אני מסתכל לך בעיניים, ואמרתי בהנחה שיש חוק שאתה ואני הסכמנו עליו, תהיה פה כמה זמן שתרצה. אני אמרתי לך את זה, ואני חוזר ומסתכל לך בעיניים ואומר לך את זה… אני אומר לרון (עורך "ידיעות") ביום ראשון

נתניהו: אבל תסובב את הספינה, אתה יודע.

מוזס: אני אומר לרון ביום ראשון שארי (הרו) מדבר איתו… תראה היו כמה דברים קטנים, אחד או שניים שהוא ביקש, לא, זה קרה.

(…)

מוזס: תראה, תהיה פה רעידת אדמה, אתה מבין, זה יהיה פה משהו שאנחנו צריכים להיות חכמים איך עושים את זה… ביבי, תשמע, יש שלושה חודשים וחצי (עד הבחירות), יהיו מיליון אלמנטים בדרך. אני לא סתם אומר שאני רוצה שהוא (נציג נתניהו) ידבר. ניהלנו את זה ב-2009, ואתה שכחת אותה. אבל זה נוהל טוב.

נתניהו: לא שכחתי בכלל.

מוזס: עשינו את זה. כבר היינו בסרט הזה. אתה יודע, זאת מערכת הבחירות הרביעית שלנו. לא שלישית, רביעית. 96', 99', 2009 ועכשיו.

(…)

נתניהו: ב-96' הייתי…

מוזס: אתה רק נהיית ראש ממשלה בגלל הכותרת הזאת.

נתניהו: הייתי ראש ממשלה גם בלי.

מוזס: בוודאי, אבל אפשר לא לתת כותרת "ביבי ניצח בעימות". שזה נתן לך בדיוק את ה-0.3 או 0.5. אתה יודע שאני הייתי בשלושה חודשים האלה העורך בפועל?

האישום הפורמלי בתיק 2000, בעקבות השיחה הזו ואחרות, היה הפרת אמונים, ויש לא מעטים שחושבים שהיה צריך להיות שוחד. אבל מעבר לכך שמוזס נותן לנתניהו תמיכה בתמורה לעזרה עסקית, מה שהם עושים ביחד זה לחתור תחת המהות של בחירות שוות וחופשיות. הם מעצבים את המידע שמגיע לציבור, בצורה שמתמודדים אחרים לא יכולים לעשות. זה לא רק שוחד, זה במקביל גם תרומה אסורה למפלגה, במסווה של תמיכה בעומד בראשה.

וזה לא המקרה היחיד. אני מקווה שכולם יסכימו שאם מועמד שוכר מיליון בריונים שיתפרסו ברחבי הארץ ויאיימו על בוחרים פוטנציאלים עם סכין כדי שיבחרו בו – הרי מדובר בפגיעה קשה בתהליך הדמוקרטי. אבל מה אם במקום איום פיזי משתמשים בשטיפת מוח קולקטיבית שניתנת בחינם ונמשכת מעל 10 שנים? זה מה ששלדון אדלסון עשה באופן אפקטיבי כשהקים את ישראל היום לשם תמיכה בנתניהו. בניגוד למקרה מוזס זו תרומה אסורה שמעולם לא נחקרה. ההערכות הן שאין לעיתון בסיס עסקי ושהוא הפסיד מאז היווסדו כמיליארד שקלים – בערך פי 10,000 יותר ממה שמותר לתרום.

אז מה לעשות?

המערכת הפוליטית הישראלית כשלה בהקמת ממשלה שתשקף את רצון הבוחרים. ממשלת מעבר כיהנה שנה וחצי ללא אמון הכנסת. שלוש מערכות בחירות לא הביאו להכרעה, כאשר רוב חברי הכנסת מתנגדים להמשך כהונתו של בנימין נתניהו כראש הממשלה, אבל אינם מצליחים להקים קואליציה חלופית. הממשלה החדשה התאפשרה רק "בזכות" שלושה חברי כנסת שחצו את הקווים ופעלו באופן מנוגד לחלוטין להבטחות הבחירות של המפלגות שבשמן נבחרו.

אבל מה האלטרנטיבה? האם ניתן היה לעצב את המערכת הפוליטית כך שלא תיקלע למבוי סתום כפי שקרה? לדעתי התשובה חיובית. אבל זה מחייב זיהוי של הבעיות הבסיסיות בשיטה הקיימת, ופתרון במקביל של כולן. הפסקאות הבאות מציעות איך אפשר אולי לעשות זאת. ברור שלכל אחת מההצעות יש בעיות משל עצמה, וחלקן כבר הוצעו ונידונו בהרחבה בעבר – ולא התקבלו. אבל הטענה היא שהמכלול ביחד יכול להיות עדיף על המצב הקיים.

בעיה 1: תלות הממשלה בראש הממשלה

שורש הבעיה בחוק יסוד: הממשלה מראשיתו הוא המעמד המיוחד שניתן לראש הממשלה. לפי החוק, הפסקת כהונתו של ראש הממשלה נחשבת להתפטרות הממשלה כולה, ומובילה לבחירות חדשות. זאת למרות שהבחירות כלל אינן – לפחות באופן פורמלי – בחירות של ראש הממשלה, אלא בחירות של רשימות מועמדים. היו אולי סיבות טובות למתן המעמד הזה לראש הממשלה. אבל כיום נראה שזה גורם יותר נזק מתועלת.

פתרון: עם הקמת ממשלה ימונה לראש הממשלה ממלא מקום קבוע ויחיד, שייקח את מקומו אם כהונת ראש הממשלה תפסק מסיבה כלשהי (וגם באופן שוטף למשל כשהוא נוסע לחו"ל). ניתן לעשות זאת באחד משני אופנים:

  1. אמון הכנסת ניתן מראש לממשלה, לראש הממשלה, ולממלא המקום, ולכן החלפת ראש הממשלה בממלא המקום אינה מחייבת הצבעת אמון חדשה. אבל במקרה זה יש למנות ממלא מקום חדש, ומינוי זה חייב לקבל את אמון הכנסת. מתווה זה עדיף מבחינת רציפות השלטון.
  2. תפיסת מקומו של ראש הממשלה על ידי ממלא המקום ומינוי ממלא מקום חדש נעשים באמצעות הצבעת אמון חדשה של הכנסת. מתווה זה מעלה את השאלה מה לעשות במקרה שממלא המקום לא זוכה באמון. מצד שני הוא מאפשר לכנסת להביע את עמדתה שהתמיכה בממשלה תלויה בזהות ראש הממשלה בפועל.

בכל מקרה תהיה הבחנה בין ממלא המקום לסגני ראש הממשלה. לסגנים אין תפקיד מוגדר בפעילות הממשלה.

בעיה 2: האפשרות שפושע יעמוד בראש הממשלה

מצב זה אפשרי לפי החוק, וברמת העיקרון יש הטוענים שמהות הדמוקרטיה כוללת את האפשרות של העם לבחור פושע כמנהיג אם רצונו בכך. מנגד עומדים העקרונות של טוהר המידות ושוויון בפני החוק, ודוגמאות היסטוריות של מי שפירקו את הדמוקרטיה לאחר שנבחרו.

פתרון: לא לאפשר כהונה של פושעים. להצעה זו כמה חלקים:

  1. הגדרה מהו פשע חמור מספיק לצורך קביעה זו. ההצעה היא שזה יהיה פשע שמשקף פגם מוסרי עמוק (למשל רצח או אונס) או פגיעה מהותית בסדרי השלטון הדמוקרטי (חתירה תחת שיטת הבחירות, פגיעה ביריבים פוליטיים, מתן או קבלת שוחד). לא כל "קלון" נכנס בהכרח לרשימה.
  2. ראש ממשלה שנחקר בחשד לביצוע פשע כזה יהיה מנוע מכל מעורבות במערכת החקירה (משטרה) ובמערכת המשפטית (פרקליטות ושופטים). בפרט כשמדובר במינוי בכירים. התערבות כזו תחשב גם היא פגיעה מהותית בדמוקרטיה, וחשד בעניין יחייב חקירה בנושא.
  3. ראש ממשלה שמואשם בפשע כזה יצא לנבצרות מרגע הגשת כתב האישום עד שהעניין יתברר באופן סופי. יקבעו נהלים לזירוז ההליך המשפטי. בינתיים ממלא המקום ימלא את מקומו של ראש הממשלה. נבצרות משמעה שראש הממשלה יהיה מנוע מכל מעורבות בניהול המדינה. חשד שעשה כך יחייב חקירה בנושא.
  4. מי שהורשע בפשע כזה יפסיק להיות ראש הממשלה. בנוסף הוא יהיה מנוע מלעמוד לבחירה מחדש, בלי תקופת התיישנות.
  5. אותם כללי יחולו גם על שרים, בהבדל ששרי ביטחון פנים ומשפטים יצאו לנבצרות כבר עם התחלת חקירה בעניינם.
  6. כדי להקטין את הסכנה של ניצול לרעה, אם חקירה תעלה שלא היו דברים מעולם, תפתח חקירה נגדית של התלונה שהובילה לחקירה המקורית.

במקרה הייחודי של הגשת כתב אישום במהלך מערכת בחירות או בזמן תהליך הרכבת ממשלה, המועמד יוכל להמשיך להרכיב את הממשלה אבל מיד לכשתורכב יצא לנבצרות כנ"ל.

בעיה 3: הסמכות לחקור ולהעמיד לדין ראש ממשלה מכהן

הטענה העיקרית של תומכי ראש הממשלה נתניהו היא שאסור לאפשר לפקיד (היועץ המשפטי לממשלה) לבטל את רצון הבוחרים. פורמלית, טענה זו אינה נכונה כי כאמור ראש הממשלה לא נבחר באופן ישיר. אבל באופן מעשי הזהות של ראש הרשימה היא גורם מכריע בבחירות, ואין להתעלם מכך שהפסקת כהונתו של ראש ממשלה היא צעד דרמטי בעל השלכות נרחבות. אכן לא ראוי שזה יקרה כתוצאה מ"החלטה של פקיד".

פתרון: יש להפריד בין חקירה לבין העמדה לדין. מטעמים של טוהר המידות חובה על היועץ המשפטי לממשלה להורות על חקירת חשדות נגד ראש הממשלה או כל בכיר אחר מיד כשהן עולות. אבל אל לו להיות גורם יחיד המחליט על העמדה לדין. ההצעה היא שהחלטה כזו תתקבל רק באישור של פנל משפטי מיוחד שיורכב אד-הוק כדי לבחון את תוצאות החקירה, וכדי להחליט אם ראוי להביא את העניין להכרעה שיפוטית.

הפנל יורכב מנשיאי בתי המשפט המחוזיים מכל המחוזות פרט למחוז ירושלים. הסיבה לכך היא הרצון להפריד את ההחלטה על העמדה לדין ממי שעשויים לשבת בדין במשפט עצמו. לכן גם לא רצוי לכלול בפנל שופטים מבית המשפט העליון.

יודגש שמטרת הפנל לא לנהל משפט זוטא, ולכן הוא לא יערוך שימוע, ואין לראות בהחלטתו הבעת דעה לגבי האישום. מטרתו היחידה להכריע אם הצטברו מספיק ראיות כדי להצדיק את העמדת העניין להכרעה שיפוטית ותו לא. במידה שכן, ראש הממשלה יצא לנבצרות ויוכל להקדיש את זמנו להוכחת חפותו. במקביל הממשלה תמשיך לכהן בראשות ממלא המקום. אם ראש הממשלה יזוכה הוא יחזור לתפקידו. בסידור כזה יש לכולם אינטרס לזרז את ההליכים ולהגיע להכרעה סופית בהקדם האפשרי.

יודגש גם הצורך בהכרעה שיפוטית. ראש ממשלה שיעדיף הסדר טיעון יוכל לעשות זאת רק במחיר התפטרות מתפקידו ומניעה מעמידה לבחירה שוב בעתיד.

בעיה 4: הפרדת רשויות וחולשת הכנסת בפני הממשלה

שיטת הממשל בישראל שבה הממשלה מוקמת מתוך הכנסת גרמה עם השנים להחלשה ניכרת של הכנסת כרשות עצמאית ובפרט ספקות שביכולתה לפקח על הממשלה.

פתרון: ההצעות הבאות נועדו להחזיר לכנסת את מעמדה וכוחה כדי להביא לאיזון ראוי בין הרשויות.

  1. הגבלת קדנציות של ראש הממשלה כדי למנוע צבירת כוח מופרזת ושחיתות. מוצע לחזור למתווה שהיה בחוק הבחירה הישירה לראש הממשלה: מי שכיהן 7 שנים ברציפות לא יוכל להיות ראש הממשלה בפעם הבאה.
  2. הגדרת משרדי הממשלה והגבלת מספר השרים. באופן עקרוני עדיף לתת לממשלה לקבוע את נהלי עבודתה, כולל למשל הגדרת משרדים. אבל ניסיון השנים האחרונות (ובפרט הממשלה החדשה), בהן הוקמו לא מעט משרדים לצרכים קואליציוניים, שאוחדו, פורקו, בוטלו, והוקמו מחדש לפי שינויי המצב הפוליטי, מראה שיש צורך להגביל את הממשלה בהקשר זה.
    1. אפשר להגדיר באופן מפורט מספר משרדי ליבה, ולהגביל את מספר המשרדים הנוספים.
    2. רק לשרים במשרדים חשובים (חינוך, בריאות, פנים, חוץ, ביטחון, אוצר) יכול להיות סגן שר.
    3. שינויים במבנה הממשלה יכנסו לתוקף רק בממשלה הבאה.
  3. הגבלת מספר חברי הכנסת שהם שרים (כולל ראש הממשלה) או סגני שרים ל-1/6 מכלל חברי הכנסת (כלומר 20 חברי כנסת). זאת כדי להפריד בין הממשלה לכנסת, ולהשאיר מספיק חברי כנסת מהקואליציה כדי שהכנסת תוכל לתפקד.
    1. לשר שהוא חבר כנסת יכול להיות רק סגן שאינו חבר כנסת.
    2. לשר שאינו חבר כנסת יכול להיות סגן שהוא חבר כנסת.
  4. הצבעת אי אמון בממשלה לא חייבת להיות קונסטרוקטיבית, ולא חייבת להביא לפיזור הכנסת. יש לאפשר זמן להקמת ממשלה חדשה כפי שניתן להקמת הממשלה המקורית שהופלה – כולל האפשרות לאמון מחודש באותה ממשלה. לחילופין הכנסת יכולה להחליט על פיזורה ועל הליכה לבחירות.
  5. הגבלת הפעולות של ממשלת מעבר שאינה מכהנת מתוקף אמון הכנסת – כלומר ממשלה שהופלה בהצעת אי אמון או ממשלה שמכהנת אחרי בחירות עד הקמת הממשלה החדשה. בפרט בממשלות כאלה אסור יהיה לבצע שום חילופי תפקידים והן תהיינה מנועות מלבצע שינויים מהותיים במשטר ובמדינה, כולל העברת תקציב חדש.
  6. איסור על שינוי חוקי יסוד מרגע הכרזה על בחירות (או במקרה של בחירות המתקיימות במועדן, מ-3 חודשים לפני הבחירות) עד 3 חודשים אחרי הקמת הממשלה החדשה. בנוסף איסור על התחייבות לשנות חוקי יסוד בהסכמים קואליציוניים. יצוין שאין בכך למנוע שינוי של חוקי יסוד: אם כל רכיבי הקואליציה או רוב אחר בכנסת אכן תמימי דעים שיש לשנות משהו, ביכולתם לעשות זאת. האיסור נועד למנוע מצב שזה יעשה כחלק מהסחר-מכר הפוליטי.
  7. שינוי חוקי יסוד רק ברוב מיוחס, של לפחות 70 חברי כנסת.

בעיה 5: הקמת ממשלה כשאין הכרעה ברורה בבחירות

אחת הסיבות לחוק הנוכחי הקובע שהצבעת אי אמון תהיה קונסטרוקטיבית היא הרצון למנוע מצב כפי שקרה מאז סיום כהונת הכנסת ה-20, שבו רוב חברי הכנסת מסכימים שהם לא רוצים ראש ממשלה אחד, אבל לא מצליחים להסכים על מי שיחליף אותו. המצב הזה נשמר בשלושת מערכות הבחירות האחרונות, תוך גרימת שחיקה משמעותית באמון הציבור ובשלטון החוק במדינה.

פתרון: יש צורך להגביל את הזמן שבו אין הכרעה, ולהוריד את הרף במקרה הצורך – אבל רק במקרה הצורך. פתרון זה כולל את הרכיבים הבאים:

  1. בהתקיים בחירות יש למצות את האפשרות להקים ממשלה. המנגנון הקיים לכך כיום ראוי ומספיק:
    ‏א.     הטלת הרכבת הממשלה על מועמד שסיעות הכנסת המליצו עליו
    ב.      אם נכשל, הטלת המשימה על מועמד אחר
    ג.      אם גם זה נכשל, אפשרות לרוב חברי הכנסת להציע מועמד שלישי
    הסייג הוא שיש לאפשר למהלך למצות את עצמו. לשם כך יש לאסור על פיזור הכנסת בזמן התהליך הזה.
  2. אם כל התהליך שתואר לעיל לא צלח, יתקיימו בחירות חדשות, אבל פעם אחת בלבד.
  3. בעקבות הבחירות השניות יתקיים התהליך כולו פעם נוספת.
  4. אם גם בפעם השנייה התהליך נכשל ולא הוקמה ממשלה רגילה, תוקם ממשלת מיעוט בתהליך מיוחד כלהלן:
    ‏א.     כל סיעה תוכל להציע ממשלה בעצמה או בשיתוף עם סיעות אחרות.
    ב.      כל ההצעות האלה יועלו להצבעה במליאת הכנסת, כאשר ההצבעה היא בעד או נגד כל הצבעה בנפרד. ההצבעות תהיינה חשאיות, והתוצאות ימסרו רק לאחר השלמת התהליך כולו ולא בסיום כל הצבעה.
    ג.      ההצעה שתקבל את התמיכה הגבוהה ביותר היא שתיבחר. אם יהיה תיקו תערך הצבעת ראש בראש בין ההצעות המובילות. אם ישמר התיקו יכריע נשיא המדינה בהטלת מטבע. מטרת ההצעה הזו להגדיל את המחיר של אי הכרעה, כדי לעודד את חברי הכנסת להחליט על הקמת ממשלה בלי להגיע לשלב הזה.

ממשלה שהוקמה בתהליך הזה תהיה חסינה מפני הצבעת אי אמון רגילה למשך שנתיים. ממשלה כזו ניתן יהיה להחליף רק בהצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית.


האם כל זה יעזור? האם אפשר בכלל לקודד חוקים שיסדירו את מנגנוני השלטון באופן מוחלט וראוי? חלק ממה שהוצע כאן בעייתי. היה הרבה יותר טוב אם פוליטיקאים היו שמים את טובת העם והמדינה בראש מעייניהם, בלי ניגודי עניינים ובלי ציניות. היה הרבה יותר טוב אם היה אמון בין העם לנבחריו ובין פוליטיקאים לבין עצמם. היה הרבה יותר טוב אם השיקולים היו תמיד ענייניים, ולא מושפעים על ידי בעלי אינטרסים ובעלי הון. למרבה הצער זה לא המצב.

כל מערכת חוקים עוברת הידרדרות עם הזמן. מצד אחד, נחשפים פגמים ומי שרוצה בכך לומד לנצל אותם לטובתו. מצד שני מוסיפים תוספות טלאי על טלאי בצורה שפוגעת במתווה הכולל. אז מפעם לפעם צריך לנסות לתקן ולבצע שיפור מערכתי כללי. עכשיו זה זמן כזה. האתגר מונח לרגלי חברי הכנסת, פעילים חברתיים, אנשי משפט, ואנשי אקדמיה לשתף פעולה ולנסח הסכמות שיכולות להביא לשיפור על המצב הקיים. או זה, או שנמשיך להידרדר.

היה מפכ"ל?

[טור שהופיע היום בבלוג בדה-מרקר]

מחאת יוצאי אתיופיה אחרי הריגתו של סלומון טקה מילאה את ערוצי הטלוויזיה אתמול בתמונות שאנחנו רגילים לראות בחדשות של ארצות אחרות – הפגנות אלימות עם הבערת צמיגים בכבישים ראשיים וכאוס בכל רחבי המדינה.  מפקד משטרת זבולון, שאצלו התחיל הבלאגן, הפעיל כוחות יס"מ ורימוני הלם.  משטרת תל-אביב החליטה להכיל את ההפגנות ולנסות להימנע מעימותים.

וממי לא שמענו כלום?  מהמפכ"ל.  אולי כי אין מפכ"ל.

וזו לא הפעם הראשונה.  למי שלא זוכר, כהונתו של מפכ"ל המשטרה הקודם קודם יוחנן דנינו הסתיימה ב-30.6.2015.  מחליפו רוני אלשיך נכנס לתפקיד רק ב-3.12.2015, חמישה חודשים מאוחר יותר.  כשאלשיך פרש אחרי 3 שנים ב-3.12.2018 עדיין לא מונה לו מחליף.  זה המצב כבר 7 חודשים, ובגלל ממשלת המעבר הוא ישאר כך עוד כמה חודשים לפחות.  בשני המקרים סיום הכהונה היה ידוע מראש, והיה מספיק זמן לחפש ולמנות מחליף.  אבל זה לא נעשה.  יוסי לוי, יועץ התקשורת לשעבר של נתניהו, בראיון לרותם שטרקמן, כינה את זה תרגיל גאוני: "אין מפכ"ל משטרה. יש ממלא מקום. מי שרוצה להתמנות יודע מי ממנה, אז לא צריך להיות גאון כדי להבין איך להתנהג."

תפקיד מפכ"ל המשטרה לא לבד.  כפי שהתרשים הבא מראה, בעשרת השנים שבנימין נתניהו מכהן כראש ממשלה מגוון תפקידים בכירים נשארו בידי ממלאי מקום לתקופות של בין כמה חודשים ליותר משנה.  ואלה לא סתם תפקידים – אלה תפקידים שחשובים לצורך תפקוד מלא ויעיל של המדינה.

appoint

[עדכון: מסתבר שגם נציב שירות המדינה, אז הוספתי אותו]

[עוד עדכון: מסתבר שבעצם עוד הרבה. אז כתבתי פוסט חדש.]

נגיד בנק ישראל סטנלי פישר סיים את תפקידו ב-30.6.2013.  מחליפתו קרנית פלוג נכנסה לתפקיד באופן רשמי רק ב-13.11.2013 – לפני כן הייתה במעמד של ממלאת מקום במשך ארבעה וחצי חודשים.  וגם כשהיא פרשה עדיין לא מונה לה מחליף, ואמיר ירון נכנס לתפקיד רק יותר מחודש מאוחר יותר.  למותר לציין שנגיד הבנק הוא היועץ הכלכלי לממשלה, ואחראי על המדיניות המוניטרית (שערי הריבית), ניהול יתרות מטבע חוץ, רישוי בנקים, ועוד.  זהו התפקיד הכלכלי העצמאי הבכיר ביותר.  כנראה שיש מי שלא חשוב לו שהוא באמת יהיה עצמאי.

זוכרים את הריכוזיות במשק, עם הטייקונים, הפירמידות, והתספורות? זוכרים את המחיר הגבוה שחברת החשמל משלמת למונופול הגז?  ראש רשות ההגבלים העסקיים דיויד גילה וראשת רשות החשמל אורית פרקש הכהן שניהם פרשו או הופרשו מתפקידם בהקשר של התנגדותם למתווה הגז.  במילים אחרות, הם ביצעו את התפקיד שאליו מונו.  הפרישה שלהם לא הייתה מתוכננת מראש, אבל עדיין היה זמן למצוא מחליף לפני שהיא נכנסה לתוקף.  זה לא נעשה.  כנראה שיש מי שלא באמת חשוב לו שיהיו רגולטורים אפקטיביים.

מודאגים מאיסוף מידע אישי עליכם ומפגיעה בפרטיות? מודאגים מדליפת מידע ממאגרי נתונים? בשביל זה הקימו את הרשות להגנת הפרטיות.  אבל מאז ינואר אין לה מנהל.  שהפקידים יסתדרו לבד.  זו לא הפעם הראשונה: מאוגוסט 2012 עד אוקטובר 2013 גם לא היה מנהל (אם כי בחלק מהתקופה היה "מינוי בפועל").  אנחנו מעצמת סייבר, אז בטח הכל יהיה בסדר.

נתקעים בפקקים ומקטרים על התחבורה הציבורית שלא מתפקדת? תשמחו לשמוע שכבר בשנת 2007 ועדת סדן המליצה על הקמת רשות ארצית לתחבורה ציבורית, וצ'יק-צ'אק הקימו אותה בשנת 2013 (אחרי זירוז קטן מהמחאה החברתית וועדת טרכטנברג).  רק חבל שאחרי שראש הרשות הראשון סיים את תפקידו בסוף נובמבר 2017, לקח יותר משנה – עד ינואר 2019 – למנות לו מחליף.  כנראה היה מי שלא חשב שתחבורה ציבורית זה דחוף.

מינוי בכירים הוא לא עניין פשוט, וגם בעבר היו מקרים בודדים שבהם תפקיד נשאר לא מאויש כמה חודשים.  אבל אחד התפקידים של הממשלה הוא למנות אנשים ראויים לתפקידים שונים. זה חלק מניהול המדינה. מי שלא עושה את זה מועל בתפקידו.  אולי זה לא הנושא הבוער ביותר שעל הפרק, אבל אם אין מי שאחראים על ביצוע העבודה בתחומים שונים המדינה נפגעת.  במיוחד אם יש פתאום משבר כמו בימים האחרונים.  וגם זה משהו שראוי לשקול בבחירות הבאות.

האיש השמן

זה התחיל מדיון משפחתי אם המגזר הציבורי התחיל להצטמצם כבר ב-1973 אחרי מלחמת יום כיפור ואמברגו הנפט, או שרק ב-1985 כתוצאה מתכנית היצוב הכלכלית.  אז הלכתי לבדוק את הנתונים.  ספוילר: מסתבר ששנינו טעינו.

הנתונים במקרה זה הם מהלמ"ס, ובפרט טבלאות בשנתון הסטטיסטי עם הכותרת "עובדי מדינה, משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר".  כמו שקורה הרבה פעמים בכל שנתון יש מידע רק לכמה שנים, והמיקום והמספר של טבלה משתנה, אבל אם משקיעים בזה ניתן לאסוף מידע מתחילת שנות ה-50 של המאה הקודמת עד היום.  הטבלאות מספקות פירוט על די הרבה משרדים ממשלתיים וגופים אחרים, אבל בהתחלה חשבתי שיספיק להסתכל על הסך הכל של המשרדים מצד אחד והמשטרה (בתוספת השב"ס) מצד שני.  הנה התוצאה.

medina-parts

הדבר הראשון שרואים הוא שמספר עובדי המדינה עלה ברציפות עד המהפך, התקבע בתקופת ממשלת בגין, ואז התחיל לצלול ב-1983.  המספר המשיך לרדת עד סוף שנות ה-80, ומאז הוא שוב במגמת עלייה.  לא נראה שיש לזה קשר משמעותי עם מאורעות שונים שקרו לאורך השנים.

צורה נוספת להסתכל על הנתונים האלה היא להשוות את הגודל של המגזר הממשלתי לגודל האוכלוסייה.  האם הממשלה גודלת כמו האוכלוסייה, יותר מהר, או יותר לאט?  מראש לא לגמרי ברור למה לצפות, כי יש חלקים בממשלה שעוסקים בשירות ישיר לציבור ולכן צפויים לגדול בדומה לגדילת האוכלוסייה, אבל יש גם חלקים שעוסקים בניהול המדינה באופן כללי ולא תלויים בגודל האוכלוסייה.  ובנוסף יש שינויי דגש שנובעים מעדיפויות ומדיניות.  בכל אופן, כשמנרמלים לפי גודל האוכלוסייה מתקבל הגרף הבא:

medina-parts-pop

עכשיו רואים שלפני המהפך הממשלה גדלה בממוצע קצת יותר מהר מהאוכלוסייה, ומיד כשבגין עלה לשלטון המגמה התהפכה.  התופעה הבולטת ביותר היא הירידה החדה בין 1983-1990, שאחריה המשיכה ירידה קלה בלבד, ובשנים האחרונות יש יציבות ואולי אפילו טיפה עלייה.

מה שעוד מעניין הוא שהשינויים המשמעותיים קרו רק לגבי עובדי המשרדים הממשלתיים.  אצל שוטרים וסוהרים יש עלייה רציפה, דומה לקצב גידול האוכלוסייה,  בלי הנפילה של שנות ה-80.  מה שמעלה את השאלה מה באמת קרה שם, ולמה דוקא ב-1983.  בשביל זה כדאי להסתכל על המשרדים ביתר פירוט (מה שחִייב לחזור לשנתונים ולהעתיק עוד נתונים).  התוצאה לפניכם.

medina-min

עכשיו אפשר לראות שהתופעות שראינו קשורות בעצם לשני משרדים: משרד הבריאות ומשרד התקשורת.  משרד הבריאות הוא כיום המשרד עם הכי הרבה עובדי מדינה, כנראה כי עובדי בתי החולים הממשלתיים נחשבים עובדי מדינה.  מורים בבתי ספר, לעומת זאת, הם עובדים של הרשויות המקומיות, ולכן לא נספרים בתור עובדי מדינה (אפילו אם משרד החינוך משלם את השכר שלהם).  גם חיילים ואנשי קבע הם לא עובדי מדינה, ולכן משרד הביטחון הוא בעצם די קטן יחסית.

העלייה התלולה עד המהפך והנפילה של שנות ה-80 קשורות למשרד התקשורת, שהתחיל את דרכו כמשרד הדואר.  המשרד הזה היה אחראי על אספקת שירותי דואר וטלפוניה, על כל המשתמע מכך – דוורים, ממייני דואר, מרכזניות, טכנאים, וכו'.  כשהמדינה גדלה היה צריך להגדיל את כוח האדם הזה, וברוב השנים משרד הדואר היה המשרד הגדול ביותר.   אבל אצל בגין אחרי המהפך הגידול הזה נפסק.  ואז ב-1984 התחילה לפעול חברת בזק, וכל פעילות הטלפוניה הועברה אליה, והעובדים הפסיקו להיות עובדי מדינה.  ב-1989 גם הדואר הפך לרשות עצמאית, וגם עובדיו הפסיקו להיות עובדי מדינה.  כך משרד התקשורת הפך ממשרד שבשיאו (ב-1975) העסיק יותר מ-16,000 עובדים למשרד עם פחות מ-200 עובדים.

וכמה הערות על משרדים אחרים:

  • משרד האוצר מראה יציבות מרשימה בכל שנות המדינה.
  • משרד החינוך גדל לפני המהפך, ומאז שומר פחות או יותר על אותו הגודל.
  • משרד החקלאות גם גדל עד המהפך, ואחריו הצטמצם קצת.
  • משרד השיכון גדל בצורה דרמטית מיד אחרי המהפך – כנראה בקשר לפרויקט שיקום שכונות של בגין.
  • משרד העבודה התאחד עם הרווחה בלי שינוי משמעותי בגודל, ואחר כך נבלע במשרד התעשייה והמסחר ונעלם.
  • העלייה במשרד הבריאות דומה באופן גס לגידול באוכלוסייה ולגידול במספר השוטרים.

ולכותרת הפוסט.  בשנת 2003 שר האוצר נתניהו השתמש בדימוי האיש השמן והאיש הרזה, ופתח בקמפיין לצמצום המגזר הציבורי.  אתם מוזמנים לחפש עדויות לכך בנתונים.  כל מה שאני מצאתי הוא הקטנה מינורית במספר השוטרים.

מקורות

טבלאות על עובדי המדינה מהרבה שנתונים סטטיסטיים של הלמ"ס.  בשנים האחרונות זה לוח 10.13.  בעבר זה היה בפרק 20, ולפני זה בפרק 17 ופרק 11.

זה שעולה וזה שיורד

שני משרדים ממשלתיים חשובים שעדיין לא הסתכלתי על התקציב שלהם הם משרד התחבורה ומשרד השיכון.  אז התחלתי לאסוף את הנתונים, וכל אחד מהם יזכה לפוסט בעניינו בקרוב.  אבל בדרך חשבתי שיהיה מעניין להשוות אותם עם כל המשרדים האחרים שכבר טיפלתי בהם, ולראות את השינוי היחסי בתקציבים לאורך השנים.

כדי לראות שינוי יחסי מנרמלים את התקציב בנקודת ההתחלה ל-100, כדי שכולם יתחילו באותה הנקודה, ואת התקציב בנקודות זמן אחרות לפי היחס שלו לתקציב בנקודת ההתחלה. כך למשל אם תקציב משרד מסוים עלה מ-2.5 מיליארד שקלים ל-5 מיליארד זה יוצג בתור עלייה מ-100 ל-200, ואילו במשרד אחר שבו התקציב עלה מ-10 מיליארד שקלים ל-15 מיליארד זה יוצג כעלייה מ-100 ל-150, כי למרות שהעלייה הייתה יותר גדולה (5 מיליארד שקלים נוספים) באופן יחסי היא יותר קטנה.

ברגע שמבינים את הפרינציפ ברור שנקודת היחוס, זו שמנרמלים ל-100, לא חייבת להיות הנקודה הראשונה.  אפשר לקחת כל נקודת זמן ולהתייחס אליה בתור נקודת הייחוס.  בגרפים הבאים בחרתי את שנת 2009 בתור נקודת הייחוס, כי זו הנקודה שבה נתניהו חזר לראשות הממשלה.  שינויים מימין לנקודה הזו מראים הבדלים בעדיפויות של ממשלות נתניהו, כפי שעדיפויות משוקפות בשינויי תיקצוב.  הבדלים משמאל לה מראים מה קרה בממשלות קודמות.

אז הנה הגרפים שמראים את השינוי היחסי בתקציבי המשרדים.  הגרף הראשון מראה את השינוי בתקציב נטו כפי שאושר בכנסת בחוק התקציב.  השני מראה את הביצוע בפועל לפי נתוני החשב הכללי.  כל הסכומים מותאמים לאינפלציה לפני חישובי השינוי היחסי.  לשם השוואה כללתי גם את השינוי היחסי בתשלום חובות, שהוא הסעיף הגדול ביותר בתקציב ואין בו גמישות.

cmp-cumul-plan

cmp-cumul-do

נתחיל מאלה שכבר ראינו בעבר.  קל לראות שתקציב הביטחון עלה (באופן יחסי) הכי מעט, בעוד התקציבים החברתיים (חינוך, בריאות, ורווחה) עולים הרבה יותר.  גם בהשוואה עם ממשלות קודמות (חוץ מרבין) נתניהו יוצא כמי שהגדיל יחסית הרבה את התקציבים החברתיים.  [אבל צריך להתעלם מהמדרגה בתקציב הבריאות בממשלת נתניהו הראשונה ב-1997 — זו לא הייתה עלייה אמיתית בתקציב אלא תוצאה של ביטול המס המקביל.]

לגבי שני החדשים, מסתבר שהם המשרדים שבהם היה השינוי הגדול ביותר.  משרד השיכון היה בנפילה חופשית הרבה שנים, שנעצרה כנראה רק לאחרונה — כמה שנים טובות אחרי פרוץ משבר הדיור.  בעצם הירידה שלו עוד יותר חדה ממה שרואים, כי הוא התחיל עוד יותר גבוה ואני פשוט לא מראה את זה בגרף.  משרד התחבורה, לעומתו, טיפס יותר מכל משרד אחר, ובביצוע ההפרש לטובתו גדול אפילו יותר מההפרש המתוכנן.  פרטים כאמור בפוסט עתידי.

מקורות

הנתונים במקור מאתר מפתח התקציב, אבל גיליתי לאחרונה שהם מופיעים גם ישירות באתר החשב הכללי כולל נתוני ביצוע מעודכנים יותר.  מה שנכלל הוא לא רק תקציב המשרדים עצמם אלא גם סעיפים תקציביים נוספים הקשורים לפעילות שלהם.  פירוט הסעיפים הוא כדלקמן:

תחבורה: משרד התחבורה (סעיף 40 בתקציב), פיתוח תחבורה (סעיף 79), וגם סעיפי כבישים ומסילות ברזל ומע"צ שהיו קיימים בשנות ה-90 ואחר כך נכללו בסעיף הפיתוח (80 ו-28).

בריאות: משרד הבריאות (סעיף 24) וסעיף בריאות נוסף שעניינו בנייה ותשתיות (סעיף 67).

חינוך: משרד החינוך (סעיף 20) ותקציב הפיתוח שלו (סעיף 60).  לא נכללה ההשכלה הגבוהה.

רווחה: משרד הרווחה (סעיף 23), הקצאות לנכים ניצולי שואה (סעיף 25), והעברות לביטוח הלאומי (סעיף 27, לא קשור לניהול קרן הביטוח הלאומי ולמה שהופיע לאחרונה בחדשות על כך שהממשלה "משתלטת" על כספי הביטוח הלאומי).

ביטחון: רק משרד הביטחון (סעיף 15), בלי הוצאות חירום אזרחיות, תאום הפעולות בשטחים / המנהל האזרחי, וחוק חיילים משוחררים (שבלאו הכי לא היו משנים הרבה כי הם סעיפים הרבה יותר קטנים).

שיכון: משרד השיכון (סעיף 29), סעיף שיכון נוסף (70) שכולל כנראה את הבנייה הציבורית, ומענקים לבינוי ושיכון (סעיף 42).

חובות: תשלום חובות (סעיף 84) וריבית (סעיף 45).

עניין של אמון

אמון הוא ערך יסוד בדמוקרטיות. בלי אמון במוסדות המדינה הכל מתפרק (כפי שמודגם בלא מעט מדינות בעולם), וקשה מאוד להחזיר אמון שאבד.  אז מעניין לראות מה רמת האמון של האזרחים במדינת ישראל.

נתונים כאלה אפשר למצוא בדוח מדד הדמוקרטיה הישראלית, שמהדורת 2017 שלו פורסמה זה עתה.  כרגיל אני לא מחבב סקרי דעת קהל, אבל כשדפדפתי בדוח תפסה את עיני הטבלה על מידת האמון בתקשורת, ובפרט שהייתה עלייה משמעותית באמון אחרי 2011, ואחרי כמה שנים ירידה.  זה נראה לי מעניין בגלל האפשרות של קורלציה עם המחאה החברתית ועם ההתקפות על התקשורת בשנים האחרונות, אז העתקתי את הנתונים וציירתי גרף שיכול לתמוך בכאלה ספקולציות.

trust

ואז החלטתי לצייר גרפים כאלה גם עבור הנתונים של מוסדות השלטון העיקריים, ובפרט אלה שקשורים באופן אופרטיבי לניהול ענייני המדינה באופן יומיומי — הממשלה, הכנסת, בית המשפט העליון, והמשטרה.  כדי לחסוך פיקסלים אני מציג אותם בהקטנה ביחד.

all

זה כבר מתחיל להראות חשוד.  לא רק התקשורת זכתה בעלייה נכבדת באמון ב-2011, גם הממשלה, הכנסת, בית המשפט, והמשטרה!  ובאופן כללי, מסתבר שיש קורלציה די חזקה בין מדדי האמון של כל המוסדות בכל השנים.  המקרה היחיד שבו יש סטייה ניכרת מהקו הכללי הוא הירידה החדה באמון בנשיא בימי פרשת קצב.

בדוח יש גם גרפים שמראים בנפרד את האמון במוסדות מצד יהודים ומצד ערבים.  כמו שליהודים היה היי והם האמינו בכולם בשנים 2011-2013, מסתבר שלערבים היה דיכי והם לא האמינו באף אחד בשנים 2008-2010.  ב-2011 הייתה אצלם עלייה חדה במיוחד, וירידה חזרה ב-2016 — שנתיים אחרי הירידה אצל היהודים.

המסקנה שלי מכל זה היא שאכן סקרי דעת קהל הם בעייתיים, וקשה ליחס משמעות לעליות וירידות — או שזה משקף תופעות פסיכולוגיות שונות, או שזה רעש.  מה שנשאר הוא הדרוג בין המוסדות, שהוא די קונסיסטנטי, אז אולי הוא באמת אומר משהו (ועבור הגרפים דלעיל, בית המשפט העליון זוכה באמון הרב ביותר, המשטרה פחות, והממשלה והכנסת עוד פחות).

מקורות

מדד הדמוקרטיה הישראלית 2017 באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

הגרפים של אמון מצד יהודים וערבים הם בעמ' 125-126.  טבלאות הנתונים בנספח אינן מכילות את ההבחנה הזו.

עבודת המחוקקים

תפקידה של הכנסת לחוקק חוקים.  אבל חלק ניכר מהחוקים הם בעצם חוקים שהממשלה יוזמת, ובשנים האחרונות שומעים הרבה על ועדת שרים לחקיקה ועל הצורה שבה הוועדה הזו לא מאפשרת מעבר של חוקים שאינם נושאים חן בעיני הממשלה.  מצד שני שומעים על ההצפה של הצעות חוק שלפעמים אפילו מי שהציע אותן לא תומך בהן.  אז הנה קצת נתונים על מה שקורה.

הגרף הראשון מראה את מספר החוקים שעברו בכל כנסת מאז קום המדינה, ואת מספר הצעות החוק שלא עברו בסופו של דבר.  מסתבר שמספר החוקים שעוברים (כולל כמובן תיקונים לחוקים קיימים) הוא די קבוע ועומד על כ-300-500 בכל כנסת, אולי עם מגמת עליה קלה, ופחות מזה בכנסות שכיהנו זמן קצר יחסית.  החלק המפתיע הוא שבעוד שבעשורים הראשונים אכן הרוב המכריע של החוקים היו ביוזמת הממשלה, ב-25 השנים האחרונות אחוז ניכר הם חוקים פרטיים.  יש גם חוקים ביוזמת וועדות הכנסת, אבל הם די נדירים.

prop-law

מה שהכי בולט כמובן הוא העלייה העצומה בהצעות חוק פרטיות, שרובן המכריע אינן מבשילות לכדי חוקים ממש.  מה שקצת מפתיע הוא שגם אצל הממשלה יש עליה ניכרת במספר הצעות החוק שאינן הופכות לחוקים בסופו של דבר.  הגרף הבא מציג את הנתונים האלה באופן ברור יותר.

success

הקו הסגול מראה איך אחוז החוקים שעברו ביוזמת הממשלה ירד באיטיות מ-100% בכנסת הראשונה לקצת פחות מ-80% בסוף שנות ה-80 של המאה הקודמת, ואז ירד בתלילות לפחות מ-45% באמצע שנות ה-90.  בעשרים השנים האחרונות הוא שוב במגמת עליה, וכיום הוא נושק ל-60% (לא סופי, יש עוד הרבה חוקים בתהליך עבודה בכנסת הנוכחית).

אחוז ההצלחה של הממשלה היה באיזור ה-90% ויותר עד אחרי המהפך, ואז ירד לאזור ה-80%.  בימי ממשלת שרון בתחילת שנות האלפיים הוא צנח קשות ומאז הוא באזור ה-50-60% (הנתונים לכנסת הנוכחית לא בהכרח משקפים כי יש הרבה ההצעות שעוד לא ברור מה יעלה בגורלן).  לא ברור אם זה משקף אי-קומפטנטיות או בעיות קואליציוניות אחרות שבגללן מתחילים לקדם כל מיני חוקים אבל בצורה שלא תאפשר להם להשלים את התהליך.

אשר להצעות חוק פרטיות, ההצלחה הגדולה ביותר שלהן הייתה בכנסת השלישית אבל בעצם מדובר במספר מזערי.  משנות ה-60 רק כ-20% מההצעות האלה עברו, וקצת אחרי המהפך זה ירד לפּחות מ-10%, והמשיך להדרדר עד פחות מ-4% בכנסת הקודמת.  הנתונים לכנסת הנוכחית שוב כנראה לא משקפים.

שאלה מעניינת היא כמובן האם הצעות החוק הפרטיות האלה הן ביוזמה של הקואליציה או האופוזיציה, או אולי שילוב כוחות של סיעות משני הצדדים.  על זה לא מצאתי נתונים קיימים, ולחלץ אותם לבד זה יותר מדי עבודה (צריך לעבור על ההצעות אחת אחת, ולברר את השיוך של חברי הכנסת החתומים עליהן).

מקורות

מאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת.  בלשונית "הצעות חוק" אפשר לסנן לפי איזו כנסת, הסוג (ממשלתי/ועדה/פרטי), והמצב (בעבודה/נעצר/הושלם).  הנתונים הם מספר הצעות החוק שנמצאו בכל צרוף של הגורמים האלה.

המפתח לקואליציה

לפני איזה שבועיים נתקלתי במאמר תיאורטי במדעי המדינה — לא תחום שאני קורא בו אי פעם — שהפתיע אותי.  המאמר עסק בתהליך יצירת קואליציות, ובפרט בשאלה מהו המנגנון של משא ומתן בין המפלגות וכיצד קורה שבאופן אמפירי רואים שכמעט תמיד הוא מוביל לחלוקת תיקים שיוויונית לפי מספר חברי הפרלמנט שיש לכל מפלגה.  אותם זה הפתיע שנוצרת חלוקה שווה כזו, ואותי זה הפתיע שאותם זה הפתיע, כי הייתי תחת הרושם שהמפתח של יחס בין תיקים לחברי פרלמנט הוא במידה רבה נקודת הפתיחה של המשא ומתן הקואליציוני, או בכל אופן שאף מפלגה לא תסכים שמפלגה אחרת תקבל יותר ממנה.

בכל אופן זה סיקרן אותי מספיק כדי לבדוק מה קורה בארצנו הקטנטונת (המאמר התבסס על נתונים מאירופה).  אז אספתי נתונים על מספר חברי הכנסת והשרים של כל מפלגות הקואליציה בכל ממשלות ישראל, כולל אחרי שינוים מז'וריים שהתחוללו במהלך כהונת הממשלה, והרי התוצאות לפניכם.  הציר האנכי מציין את היחס בין שרים לחברי כנסת, כך שיותר גבוה משמעו יותר שרים יחסית לחברי הכנסת.  הקו הירוק לרוחב כל שנות המדינה מראה את היחס הכולל של שרים לחברי כנסת בכל קואליציה — כלומר סך השרים בממשלה חלקי סך חברי הכנסת בקואליציה.  הנקודות שמפוזרות אחת מעל השניה בנקודת הזמן של תחילת כהונתה של ממשלה חדשה מראות את היחס הזה עבור על אחת מהמפלגות שמרכיבות את הקואליציה, עם אינדיקציה לגודל המפלגה.

 

coa-key

אפשר לראות כאן מגוון דברים מעניינים:

  • התופעה הבולטת ביותר היא הנטיה כלפי מעלה עם השנים.  בשנות ה-50 כל 5-6 חברי כנסת הניבו שר אחד.  מאז תחילת המאה כ-3 חברי כנסת מספיקים כדי לקבל שר, עם הבלחות לכיוון 2.  זה קשור כמובן לעליה במספר השרים.
  • יש הרבה מפלגות שקיבלו 0 שרים למרות שהיו בקואליציה. בתקופת ממשלות מפא"י (מי שהפכה מאוחר יותר למפלגת העבודה ולמערך) בשנות ה-50 וה-60 אלא היו מפלגות ערביות קטנות (היו 3 כאלה, כל אחת עם 1-2 חברי כנסת) שנחשבו ל"מפלגות לויין" של מפא"י.  מאז המהפך אלה המפלגות החרדיות שלא רוצות שרים כי הן לא ממש מכירות במדינה.
  • יש כמה מפלגות קטנות שאצלן היחס הוא 1:1.  אלה הן בעצם סיעות יחיד שבהן הח"כ היחיד כיהן כשר.  המפורסם ביותר הוא דיין שעזב את המערך כדי לכהן כשר החוץ של בגין.
  • שאלה מעניינת היא האם מפלגת ראש הממשלה נוטה לקבל יותר שרים ממה שמגיע לה או פחות.  נראה שבשנות מפא"י החלוקה הייתה די שיוויונית, אבל לאחרונה יש נטיה די ברורה לתעדף את מפלגת השלטון.  לתשומת לב הליכודניקים המקטרים: בממשלת בגין הראשונה הם אכן קיבלו פחות מהשותפים העיקריים בקואליציה, אבל שרון, אולמרט, ונתניהו דווקא צ'יפרו אותם רוב הזמן ולפעמים בפער משמעותי.

עוד דבר שאפשר לראות הוא שהפיזור הולך וגדל עם הזמן.  בממשלות מפא"י החריגים היו מועטים ונבעו מסיעות קטנות (2, 3, או 4 ח"כים) שבכל זאת קיבלו שר אחד.  במאה הנוכחית גם מפלגות גדולות מקבלות שרים לפי מפתחות שונים למדי.  הגרף הבא מראה את ממדי אי-השיוויון, כפי שהוא משתקף ביחס בין המפתח הגבוה ביותר לנמוך ביותר בקואליציה, אבל בניכוי סיעות שאין להן שר וסיעות עם רק 1-2 חברי כנסת.

 

ratio

אז אכן בתקופת מפא"י זה היה די הוגן, פרט לממשלת החרום הלאומית שהוקמה בתקופת ההמתנה שלפני מלחמת ששת הימים שבה גח"ל (מה שהפך אחר כך לליכוד) ורפי קיבלו רק שרים בודדים.  השיא של כל הזמנים שייך לנתניהו, שהצליח להכניס את קדימה של מופז לממשלה לתקופה קצרה עם שר אחד על 28 חברי כנסת, כשמצד שני תנועת עצמאות (ברק וחברים שפרשו מהעבודה) קיבלה 4 שרים על 5 חברי כנסת.

מקורות

הנתונים לוקטו מוויקיפדיה, מהדפים המוקדשים לממשלות השונות, עם קצת בדיקות והשוואות עם אתר הכנסת.  שרים שלא כיהנו כחברי כנסת אבל היו קשורים באופן מובהק למפלגה מסויימת נספרו כשרי אותה מפלגה; מקרים בודדים בהם לא היה קשר מובהק לא נספרו.  הגרפים לא כוללים את כל השינויים בהרכבי הממשלות — כללתי את ההרכב ההתחלתי של כל ממשלה, ועידכונים כשמפלגה משמעותית הצטרפה, אבל לא כשמפלגה עזבה, כי זה כמעט אף פעם לא גרר שום שינוי במפתח חלוקת משרות השרים בין המפלגות הנותרות.

מורשת בגין: מהפך!

אפשר היה לפספס את הרגע ההיסטורי הזה, אבל החודש מלאו 100 שנים להולדתו של ראש הממשלה לשעבר מנחם בגין.  ואחרי קצת יותר משנה של איסוף נתונים אפשר לנצל אותם לראות מה המורשת שלו, מבחינת מה שהוא עשה למדינה תוך כוונה תחילה ומה היו הערכים שלאורם התנהל ואותם ביקש להנחיל.  מה שעולה מהנתונים ומההיסטוריה הוא לא פחות ממהפך — ולא רק במובן הפוליטי.

האירוע המרכזי שבזכותו זוכרים את בגין הוא כמובן השלום עם מצרים.  בגין החליט, בניגוד לעמדת מפלגתו ובוחריו, שהשלום חשוב יותר משלמות הארץ — ויתרה מזאת, היה מסוגל לממש את ההחלטה הזאת.  בכך ויתר על ריבונות (אם כי לא ממש בארץ ישראל) ופינה ישובים שהיו בלב הקונצנזוס.  אהבה גדולה אין פה, אבל באופן מפתיע אולי הסכם השלום הזה מתגלה כאחד הדברים היותר יציבים במזרח התיכון.  הוא התחיל תהליך ארוך ורב תהפוכות, רובן שליליות, שעוד לא הגיע לכדי מיצוי, אבל אפילו רק קיום התהליך גרם לשינוי מהותי במצב.

ההחלטה לחתום על הסכם השלום, ולהשלים את הנסיגה ופינוי הישובים גם לאחר רציחתו של סאדאת, מיוחדת בכך שהתקבלה כנראה מתוך שיקולים שהיו אמוציונאליים לפחות באותה מידה, ואולי אף יותר, ממה שהיו רציונאליים.  בגין שמע את משק כנפי ההיסטוריה באופן חד ברור, והשמירה על "עתיד ילדנו" היתה נר לרגליו.  שיקולים דומים עמדו מאחורי ההחלטה להפציץ את הכור הגרעיני שנבנה בעיראק.  הרגשנות הזו הייתה חלק ממנו וממורשתו.  היא משתלבת עם הצניעות שלו, ומוכיחה שבאמת היה אכפת לו מהעם והמדינה.  בגדול, במקרה שלו, נראה שזה הוכיח את עצמו.

השינוי המיידי והברור ביותר עם עליתו של בגין לשלטון ב-1977 היה הליברליזציה בכלכלה מבית מדרשו של שר האוצר שמחה ארליך.  התכנית הזו הובילה בסופו של דבר לאינפלציה שהגיעה בשיאה ליותר מ-400% בשנה ("הכלכלה הנכונה" המטיבה עם העם של שר האוצר יורם ארידור), ומאוחר יותר לתכנית הייצוב הכלכלית של 1985, ובהמשכה למדיניות הניאו-ליברלית השלטת עד היום, כולל המאפיינים של הגבלת הוצאות, קידוש התחרות, וההפרטות, וכל זאת על חשבון הסוציאליזם והפטרנליזם.  זה טוב אולי לשמירה על האינפלציה, אבל מוביל גם להקטנת שרותים ולעלית פערים, ואחרי אפקט מצטבר של 25 שנה, למחאה חברתית.

inf-begin

תוצאה אפשרית של המהפך בגישה הכלכלית הוא השינוי בצמיחה.  עד תחילת שנות ה-70 הצמיחה היתה לרוב בטווח של 7-15% לשנה.  אמנם לא תמיד — היו מיתונים עמוקים בשנים 1953-4 ו-1966-7, אבל אחריהם הצמיחה התחדשה ובגדול.  אבל מהמיתון שהתחיל ב-1973 לא הייתה התאוששות כזו (ואולי זה תרם גם לנצחונו של בגין בבחירות), ומאז נדיר שהצמיחה מגיעה לכדי 7% בשנה (ובדי הרבה מקרים היא קרובה לקצב גידול האוכלוסיה, כך שאין בעצם צמיחה לנפש).  הדגש עבר מהשקעה ארוכת-טווח בבנית המדינה לאמון בשוק החופשי, שמטבע הדברים מתאפיין בראיה קצרת-טווח יותר ובהתמקדות בעשית רווחים.

growth-begin

בניגוד לצמיחה שירדה, מה שעלה הוא הפטורים מגיוס לחרדים.  בגין הכניס את החרדים לממשלה וביטל את ההגבלה על מספר הפטורים, וכתוצאה יצר מצב בו החרדים עזבו את שוק העבודה ואת ההשתלבות בחברה כדי להסתגר בישיבות ולהתחמק מגיוס.  במקביל גיוס בנות הדרדר לחלוטין (הגרף הוא רק על בנים).  שנות דור מאוחר יותר קשה מאוד ואולי בלתי אפשרי לסובב לאחור את התהליך ההרסני הזה.

torato-pct-begin

עדכון: עוד דבר שבגין אולי לא יזם אבל נתן לו דחיפה משמעותית הוא מבצע ההתנחלויות.  בדיעבד ניתן לומר שמפת ההתנחלויות כפי שהיא מוכרת כיום עוצבה במידה רבה על ידי ממשלת בגין.  את הנתונים ניתן לראות בפוסט הזה.

ונסיים בעוד רכיב מהותי במורשת בגין, שמתייחד בעיקר בכך שממשיכי דרכו נוטים להתעלם ממנו ואפילו לפעול באופן בוטה כנגדו.  בגין ראה במדינה ערך עליון.  הוא היה דמוקרט בנשמתו, האמין בכנסת, בבתי המשפט, ובבוחרים, והתנגד באופן נחרץ לאלימות נגד המדינה או לפגיעה במוסדותיה.  הוא היה בעצם שותף לבן-גוריון בהקמת המדינה, בכך שלא איפשר לשום ניצוץ (או אפילו פיצוץ, כמו בפרשת אלטלנה) לגרום להתלקחות מלחמת אחים.  הוא שרת באופוזיציה במשך 29 שנים, לעיתים תוך מחלוקות קשות ביותר ואפילו שנאה למפא"י ולמדיניות הממשלה, אבל תמיד במסגרת הדיון הפרלמנטרי.  אם יש משהו במורשת בגין שראוי במיוחד להעלות על נס כיום, זה הדבר.  חבל שזה לא מובן מאליו.

מי ביקש משרד ולא קיבל?

עוד ספיח להקמת הממשלה החדשה ולמשא ומתן הקואליציוני, והפעם: ההיסטוריה של משרדי הממשלה השונים. המטרה היא לראות אם באמת צריך את כל המשרדים האלה, ולנסות להבין מה השרים וראשי הממשלה השונים עצמם חושבים על כך.  האמצעי: אם משרד מאוייש ברציפות על ידי שרים שזה כל עיסוקם, כנראה הוא באמת חשוב ומצדיק זאת.  לעומת זאת אם יש תחלופה גבוהה ותקופות רבות בהן אין שר שזה כל עיסוקו, אולי באמת לא צריך משרד כזה בתור ישות נפרדת ברמה המיניסטריאלית.
הגרף מראה קו עבור כל משרד ממשלתי. הצבע מציין אם המשרד מוחזק על ידי ראש הממשלה, או יש לו שר במשרה מלאה, או שר שמחלק את זמנו בין שני משרדים או יותר; במקרים בודדים משרד הופקד גם בידי סגן שר. הפסקות ברציפות הקו מצביעות על ביטול המשרד והקמתו מחדש מאוחר יותר. שינויי שמות מצויינים בתנאי שלא היו תכופים מידי. שינויים במיקום הקו מצביעים על איחוד עם משרד אחר.
govmin

כיוון שכידוע יש מאבקים קשים על משרות שרים, מפתיע אולי לראות עד כמה יש מצבים שבהם משרדים "מבוזבזים" ונותנים לאותו שר לאייש מספר תפקידים, או שלא נותנים אותם לאף שר והם ממולאים על ידי ראש הממשלה עצמו.  על פי חוק משרד שאינו מאוייש הוא באחריותו של ראש הממשלה, ולכן תקופות קצרות שבהן ראש הממשלה מחזיק במשרד אחד או יותר מצביעות כרגיל על חילופי שרים ועל תהפוכות פוליטיות (הכנסתי לגרף רק תקופות כאלה שאורכן יותר מחודש).  החריג היחיד אולי הוא משרד הבטחון, שראשי ממשלה שונים בחרו להחזיק בו בגלל חשיבותו ולא בגלל בעיות איוש.

תופעות מעניינות וראויות לציון הן:

  • כמעט עד המהפך משרד העבודה היה היחיד שתמיד אויש על ידי שר במשרה מלאה, כפי שניתן אולי לצפות מממשלות שמקורן בתנועת העבודה.  בגין איחד אותו עם משרד הסעד, ואצל שרון הנושא הזה עבר למשרד התעשיה והמסחר.
  • הריקוד המתמשך בין חינוך, תרבות, ומדע: במשך שנים תחום התרבות עבר מצימוד לחינוך למדע וחזרה, עד שאצל נתניהו הוחלט לנצל אותו למתן תפקיד נוסף והוקם משרד נפרד לתרבות וספורט.
  • קשה לבטל משרדים.  המשרד היחיד שבאמת בוטל לגמרי הוא משרד הקיצוב מתקופת הצנע.  משרד קליטת העליה שבוטל דוקא בתחילת שנות ה-50 הוקם מחדש בסוף שנות ה-60, וממשיך לתפקד גם כיום כשזרם העליה דעך קשות.  משרד המשטרה שבוטל על ידי בגין מטעמים אידיאולוגיים הוקם מחדש בממשלת פרס-שמיר.
  • הדבר נכון במיוחד במשרדים הקיקיוניים המוקמים לצרכים קואליציוניים: הסברה ותפוצות, ירושלים, ושיתוף-פעולה אזורי כולם בוטלו וחזרו, לעיתים יותר מפעם אחת.
  • ולמי שהספיק איכשהו לשכוח: לא פחות מ-7 משרדים הוקמו או שוקמו ב-4 השנים האחרונות, תחת שרביטו של נתניהו הדוגל בממשלה קטנה, קיצוצים, והפרטה (ועוד 3 אצל אולמרט לפניו).  ובהחלט אפשר ללמוד מהם משהו על תחומי העניין והפיתוח של ממשלות נתניהו, אם כי בחלק מהמקרים מדובר כנראה בחוש מפותח לאירוניה: תרבות, הסברה, מודיעין, אסטרטגיה, ירושלים, שיתוף-פעולה אזורי, ואחרון חביב הגנת העורף.

ונקודה לסיום: הגרף הזה לא משקף את כל התהפוכות שמשרד יכול לעבור.  ניתן להניח שכדי להיות אפקטיבי שר צריך ללמוד את החומר, ואם שרים מתחלפים בתכיפות רבה זו אינדיקציה נוספת לחוסר חשיבות שמיחסים למשרד.  אבל אם החילופין הם בין שרים באותו סטטוס (למשל שניהם מחזיקים בו זמנית במשרד נוסף) לא נראה אותם בגרף.  למשל, זה המצב עם משרד הדתות בממשלת נתניהו הראשונה: הוא הוחזק בידי ראש הממשלה במשך חודש וחצי לאחר הקמת הממשלה, הועבר לשר אלי סויסה למשך שנה, לשר זבולון המר למשך כחצי שנה (עד פטירתו), ליצחק לוי לחצי שנה הוספת, ולבסוף חזרה לאלי סויסה. כל השרים האלה החזיקו במשרד נוסף בו זמנית.

מקורות

הנתונים לוקטו בידי עמל מדפי ממשלות ישראל בויקיפדיה ובאתר הכנסת.  בחלק מהמקרים, בעיקר בעשר-עשרים השנים האחרונות, קשה לפעמים לדעת מה הם המשרדים הממשלתיים (עד כמה שזה נשמע מוזר).  המדובר במקרים ששר מוכרז כאחראי על נושא מסויים, למשל ירושלים, ולפעמים ממש מקימים משרד לצורך העניין אבל בפעמים אחרות האחריות הזו אינה מלווה בהקמת משרד ממשלתי.  ניסיתי לברר, אבל יתכנו טעויות.

על שמות וייצוגיות

כשמבלים ימים רבים בספירה של שרים בממשלות השונות, קשה לא לשים לב לכך שרובם גברים.  אבל זה יותר מכך.  הם כנראה גם באים מרקע דומה.  בכל אופן, ההורים שלהם נטו לבחור להם את אותם השמות.  ואכן רק פעם אחת היתה ממשלה שבה לכל השרים היו שמות שונים זה מזה.  לרוב היו שמות שחזרו פעמיים או שלוש פעמים, ואפילו היו מקרים של ארבעה או חמישה שרים עם אותו השם.

names

השם הבולט הראשון הוא יוסף.  בממשלה הרביעית שרתו יוסף ספיר, יוסף בורג, יוסף סרלין — וגם דב יוסף.

לממשלה השביעית באו זוגות זוגות: ישראל ברזילי וישראל בר-יהודה, פנחס ספיר ופנחס רוזן, מרדכי נמיר ומרדכי בנטוב, משה שרת ומשה כרמל (היה גם חיים משה שפירא, אבל אצלו המשה היה שם שני).

בממשלה השלוש-עשרה כבר היו שלשות, ולא סתם שלשות, אלא שלשות משורשרות: משה כרמל, משה דיין, ומשה שרת חלקו שם עם חיים משה שפירא, שקישר אותם עם חיים גבתי וחיים יוסף צדוק, שמצידו קישר אל יוסף בורג, יוסף ספיר, ויוסף אלמוגי.  רק ישראל ברזילי, ישראל גלילי, וישראל ישעיהו נותרו כשלישיה בילתי מקושרת.

הרביעיה הראשונה הופיעה בממשלה ה-15: חיים גבתי, חיים בר-לב, חיים משה שפירא, וחיים לנדאו.  שתי ממשלות מאוחר יותר הופיעה השלישיה אהרון יריב, אהרון ידלין, ואהרון אוזן.

השיא שמור ללא עוררין לממשלת הרוטציה של שמיר ופרס.  כאן היו לא פחות מחמישה יצחקים (שמיר, רבין, נבון, מודעי, ופרץ) וארבעה מושים (ניסים, שחל, קצב, וארנס).

בממשלת רבין השניה ניתן הכבוד דוקא לפרס: הצטרף אליו שמעון שיטרית.  זוג נוסף היו יוסי שריד ויוסי ביילין.  שימו לב להמרה של יוסף הגלותי ביוסי הצברי.

בנימין נתניהו גם לא נותר חייב, והצטרפו אליו בממשלות שונות בנימין בן-אליעזר, בנימין אלון, ובנימין זאב בגין (אבל לא יותר משניים מהם בו זמנית).

וכך הגענו לממשלה הנוכחית, עם מגוון גדול יחסית ורק שני שמות חוזרים: יאיר ואורי.  שמות מודרניים שלא הופיעו בעבר, ואגב מבוססים על אותם צלילים.

ומתי נגיע לממשלה עם שמות חוזרים עוד יותר מודרניים, כמו ניצן וסתיו?

מקורות

הספירה מתבססת על דפי וויקיפדיה של הממשלות השונות.  לכל ממשלה ספרתי את כל מי שהיו חברים בה בזמן כלשהו, בלי לחייב שאכן תהיה חפיפה בין כל אלה שיש להם אותו השם.  זה גורם לערך חריג מבחינת גודל הממשלה הכולל בממשלת שרון, כיוון שהייתה תחלופה גדולה במבנה הקואליציה על רקע תכנית ההתנתקות.

שרים, תיקים, וסגנים

נושא מרכזי במשא ומתן הקואליציוני להקמת הממשלה ה-33 היה גודל הממשלה.  מצד אחד קיים רצון (או צורך?) לתגמל חברי קואליציה רבים ככל האפשר.  מצד שני יש רצון (ושוב, יש שיאמרו צורך) להקטין את הבזבוז ולהגדיל את היעילות של עבודת הממשלה.  מעניין לכן להסתכל על השינויים בגודל הממשלה ובפרט על שרים ללא תיק, סגני שרים, וסגנים לראש הממשלה, כפי שהיו בממשלות קודמות.  בפוסט קודם כבר ערכתי גרף כזה, אבל ברמת פרוט נמוכה — כל ממשלה יוצגה על ידי גודל "מאפיין", בלי לעקוב אחרי השינויים במהלך הקדנציה.  הפעם החלטתי להתחקות אחרי כל הפרטים.  זה היה (הרבה) יותר עבודה ממה שצפיתי.  התוצאה לפניכם.

govsz

"חברי הממשלה" כולל את כולם: ראש הממשלה, סגניו למיניהם, והשרים, כולל אלה בלי תיק.  זוהי ספירה של אישים, כך שאם מישהו החזיק במספר תפקידים הוא נספר רק פעם אחת.

"סגני ראש הממשלה" כולל גם ממלאי מקום ומשנים לראש הממשלה במידה והיו כאלה, אבל לא "שרים במשרד ראש הממשלה".  "שר במשרד ראש הממשלה" נספר כשר בלי תיק, כיוון שלא היה ממונה על משרד ביצועי.

"משרדים" סופר את המשרדים הביצועיים, בין אם היה להם שר ממונה או אם היו מופקדים בידי ראש הממשלה.

הדברים שניתן ללמוד מהתרגיל הזה הם:

  • בהרבה ממשלות היו שינויים תכופים באיוש המשרות, בניגוד לתדמית שנוצרה מהשימוש בערך מאפיין בגרף הקודם.  כשמסתכלים על כל תולדות המדינה, נראה שכל הזמן שרים מתפטרים, מפוטרים, או נפטרים, ומצד שני אחרים ממונים, בין כתוספת ובין כתחליף לאלה שעזבו.  במספר ממשלות, בפרט אלו של ברק ושרון, היו תהפוכות של ממש באמצע הקדנציה.
  • מספר השרים עולה בממשלות אחדות, כי כצפוי יש יותר אינטרסנטים שצריכים לקבל תפקידים. כיוון שמספר המשרדים כרגיל לא עולה, לפחות לא באותה מידה, עולה מספר השרים ללא תיק.  מספר סגני השרים דוקא לא מגיע תמיד לערכים חריגים בממשלות אחדות.
  • הממשלה הקודמת (הממשלה ה-32 בראשות נתניהו) היתה חריגה במספר השרים, ועוד יותר מכך, במספר המשרדים החדשים שהומצאו בשבילם.  על התהפוכות בהגדרת משרדים אנסה לכתוב בפעם אחרת.
  • הממשלה הנוכחית (ה-33) אכן מהווה הקטנה משמעותית ביותר מבחינת מספר השרים, חזרה לקצה העליון של הטווח שהיה מקובל לממשלות שאינן ממשלות אחדות בכל התקופה מסוף שנות ה-60 עד תחילת שנות ה-2000.  אבל לא היתה ירידה תואמת במספר המשרדים, כך שלא ברור כלל אם באמת יהיה כאן חיסכון כלשהו, שכן המנגנון הבירוקרטי של המשרדים עלול להשאר בעינו גם אם השר עצמו משותף עם משרד אחר.  לגבי סגני שרים, הממשלה הזו היא במקום טוב באמצע בהשוואה לממשלות קודמות.

מקורות

שני המקורות העיקריים הם אתר הכנסת וויקיפדיה.  באתר הכנסת יש דף על כל ממשלה מאורגן לפי משרדים, כשבכל אחד מצויינים השרים וסגני השרים שכיהנו בו.  בויקיפדיה גם יש דף על כל ממשלה, אבל הארגון הוא פרסונלי: לכל שר וסגן שר מצויינים התפקידים בהם נשא ומתי התחיל וסיים כל תפקיד.  משני אלה ניתן להרכיב את התמונה שבגרף לעיל.

במספר קטן של מקרים היו סתירות בין הנתונים בשני המקורות, בעיקר לגבי זמני התחלה וסיום של תפקידים.  ניסיתי לפתור אותן על ידי חיפוש מקור שלישי או שימוש בשכל ישר, תוך העדפה מסויימת לאתר הרשמי של הכנסת.  מקרים בהם שר הוגדר כממונה על תחום מסוים מבלי שיהיה לו משרד (למשל "ממונה על ענייני ירושלים" או "ממונה על קשר עם התפוצות"), וכן "שרים במשרד ראש הממשלה", נספרו כשרים ללא תיק.  מקרים מיוחדים ואנומליות ראויות לציון כללו את המקרים הבאים:

  • ממשלת האחדות של שמיר (23) נפלה בעקבות "התרגיל המסריח" ופרישת חברי המערך ב-15.3.90.  עם זאת המקורות טוענים שדווקא יוסי ביילין נשאר לכהן כסגן שר האוצר עד סיום כהונת הממשלה ב-11.6.90.  אני מניח שזו טעות ושהוא פרש עם האחרים.
    [עדכון: בבירור איתו אישר שאכן זו טעות, והוסיף כי על פי חוק יסוד הממשלה סגן שר מסיים את תפקידו עם התפטרות השר שהוא משמש כסגנו. אז תיקנתי את הכתוב בוויקיפדיה, אבל אתר הכנסת נשאר בטעותו.]
  • בממשלת נתניהו הראשונה (27) סילבן שלום כיהן כסגן שר הבטחון, ולאחר מכן מונה לשר המדע והטכנולוגיה.  אבל לא מצויין שהמינוי כסגן שר הבטחון נפסק.  אני הנחתי שהמינוי הכפול כשר וסגן שר אינו סביר, ושהמינוי לסגן שר הבטחון אכן הופסק.
    [עדכון: לאחר בירור קיבלתי אישור מלשכתו שאכן כך היה.]
  • בממשלת ברק (28) חיים רמון היה שר במשרד ראש הממשלה, ומונה לאחר מכן גם לשר הפנים.  עם מינוי זה הפסקתי לספור אותו כשר בלי תיק.

לגבי משרדי הממשלה, הנחתי המשכיות גם כאשר לא היה שר ממונה על משרד מסויים והמקורות לא ציינו במפורש שהוא היה מופקד בידי ראש הממשלה.

הגודל לא קובע

ועוד בנושא גדילה — והפעם על גודלה של הממשלה.  מין המפורסמות הוא שראש הממשלה נתניהו מחזיק בדעה שעל הממשלה להיות קטנה. באותה מידה מין המפורסמות הוא שהממשלה הנוכחית היא הגדולה בממשלות ישראל.  עד כמה?  נצלול ישר לנתונים:

ראשית מעניין לציין את חוסר ההתאמה בין מספר השרים למספר המשרדים.  ברוב שנות המדינה היו יותר שרים ממשרדים שבהם ניתן להעסיק אותם, וכך קרה שכמה נשארו ללא תיק (וזאת מבלי להכנס לדיון על נחיצותם ומשמעותם של מיני תיקים שהומצאו לצורך השעה).  מאידך היו גם מקרים בהם שרים נאלצו לשאת בעול של יותר מתיק אחד.

אשר לגודל הממשלה, ממשלת נתניהו השניה היא אכן גדולה באופן ניכר מהממשלות שקדמו לה — הן מבחינת מספר השרים והן מבחינת מספר המשרדים.  גם מספר סגני ומשני ומממלאי מקום ראש הממשלה הגיע לשיא מרשים.  הפרמטר היחיד שבו הממשלה הזו אינה מחזיקה בשיא הוא מספר סגני השרים.  מעניין גם לראות את הקפיצות במספר השרים לצורך הקמת ממשלות אחדות הנשענות על קואליציות רחבות.  אלא שלממשלה הנוכחית לא עומד תרוץ זה.

מקורות

הנתונים מתבססים על אתר הכנסת בהסתייגויות הבאות:

  • מספר השרים בממשלה כולל גם את ראש הממשלה, בין אם החזיק בתיק כלשהו ובין אם לאו.
  • ברוב המקרים הגרף מציג את גודלה של כל ממשלה על ידי מספר שרים "מייצג", בלי לעקוב אחרי כל הפלקטואציות של הוספות ועזיבות שרים.
  • הגרף של סגני ראש הממשלה כולל גם משנים לראש הממשלה וממלאי מקום לראש הממשלה.
%d בלוגרים אהבו את זה: