ארכיון תג: חוקים

חפירה ביסודות החוקה

חוקי היסוד נועדו להוות בסיס לחוקה. משכך הם אמורים להיות קבועים. סימן סימלי לכך הוא שבחוקי יסוד, בניגוד לחוקים אחרים, לא מציינים את שנת החקיקה בשם החוק. כך למשל כל ענייני התכנון והבנייה מוסדרים ב"חוק התכנון והבנייה התשכ"ה 1965", ואילו סמכויות הכנסת מוגדרות ב"חוק יסוד: הכנסת", בלי שנה.

אבל בחיים האמיתיים חוקי יסוד עוברים שינויים. בהחלט יכול להיות שהיה פגם בחוק המקורי, או שהנסיבות בכל זאת השתנו, וראוי לשנות את החוק. אבל יש גם סכנה של שימוש בשינויים כדי לחתור תחת כוונת החוק המקורי, ובעצם ריקון המושג של חוק יסוד מכל תוכן. השאלה היא לכן אם מספר ואופי השינויים לא מצטברים לכדי זילות בכל המהות של חוקי היסוד, ולזלזול בפן החוקתי שלהם. בהקשר של השינויים בחוקי היסוד שנעשו כדי לאפשר את "ממשלת החילופים" שלנו, השאלה היא עד כמה שינויים כאלה נפוצים?

אז הנה הנתונים על שינויים בכל חוקי היסוד של מדינת ישראל. הציר האופקי הוא ציר הזמן הרגיל. כל חוק יסוד שנחקק מיוצג על ידי עיגול צהוב בשנה שבה נחקק. אם היו לו שינויים וגרסאות נוספות, הם משורשרים בקו שהולך ועולה לכיוון ימין. הגובה של כל נקודה הוא פשוט המספר הסידורי של השינוי בחוק. כפי שאפשר לראות, החוק שעבר את המספר הגדול ביותר של שינויים הוא חוק יסוד הכנסת, שכבר עבר 48 תיקונים. לחוק שלא עבר שינויים, כמו חוק יסוד הצבא או חוק הלאום, אין קו כזה בכלל.

changes

אז רוב חוקי היסוד עברו שינויים בודדים אם בכלל. הבולטים לרעה הם חוקי היסוד הנוגעים לכנסת ולממשלה. זה כבר סימן רע, כי אלה החוקים שנוגעים למחוקקים עצמם.

המקרים הבוטים ביותר של זילות הם מקרים של הוראת שעה. יש סעיף בחוק היסוד שאומר משהו, אבל לממשלה (ולעושי דברה בכנסת) הסעיף הזה לא נוח כרגע, אז מעבירים תיקון לחוק שבאופן זמני מותר להם להתעלם מהסעיף הזה. כלומר באופן מפורש וגלוי מדובר בשינוי סדרי ממשל בשל קונסטלציה פוליטית ולא מתוך מחשבה שהשינוי הזה ראוי ורצוי באופן כללי. למשל התיקון לחוק יסוד הממשלה שהועבר ב-13.5.2015, שלשונו בלי כחל וסרק "הוראות סעיפים 5(ו) ו–25(ד) לחוק היסוד לא יחולו על ממשלה שכוננה בתקופת כהונתה של הכנסת ה–20". הלכתי לבדוק, ומסתבר שאלה הסעיפים שהגבילו את מספר השרים וסגרי השרים. מקרים הזויים במיוחד הם חוק יסוד תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (ששמו שונה אחר כך לשנים 2009 עד 2016) וחוק יסוד תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018, שכל כולם הוראת שעה אחת גדולה שכל מטרתה לעשות פוילשטיק בתקציב המדינה — ובעיקר להפוך אותו לדו-שנתי, בניגוד לחוק יסוד משק המדינה שקובע שהתקציב יוגש כל שנה.

המקרה המעניין ביותר לדעתי הוא חוק יסוד: הממשלה. פעמיים הוא נכתב ממש מחדש: פעם בשנת 1992, כדי לעבור לשיטת הבחירות הישירות של ראש הממשלה, ושוב בשנת 2001, כדי לחזור לשיטה הקודמת. כל אחת מהגרסאות עברה בנוסף גם כל מיני שינויים נקודתיים.

בניגוד לבכיות של נתניהו ושותפיו על חוסר משילות, הרוב המכריע של השינויים בחוק לאורך השנים היו בכיוון של מתן כוח רב יותר לממשלה ובעיקר לעומד בראשה. כבר השינוי הראשון לחוק היה כזה, ודרש תקופת צינון של 100 ימים משופטים, דיינים, וקצינים לפני שיוכלו להתמנות למשרת שר – ובכך הקטין את התחרות הפוטנציאלית למי שכבר נמצא בעולם הפוליטי. שינויים נוספים אפשרו לראש הממשלה לפטר שרים וסגני שרים (קודם הזכות הזו הייתה שמורה לשר שמינה אותם או לממשלה כולה). שינוי אחר נוגע לצורך באישור הכנסת למינוי שרים. אם כהונתו של שר הופסקה, מותר כיום לראש הממשלה למנות לו מחליף לתקופה של שנה גם בלי אישור כזה.

שינויים נוספים נועדו להקל על שותפים קואליציוניים שונים. אולי הראשון היה הגדרת התפקיד של ממלא מקום ראש הממשלה בממשלת הרוטציה הראשונה. שינוי שהוכנס בגרסה השלישית של החוק הסיר את המגבלה על מספר הסגנים של ראש הממשלה. לאחר מכן הוסרה גם ההגבלה על מספר השרים וסגני השרים.

האמצעי שנתן הכי הרבה כוח נוסף לראש הממשלה היה המעבר לבחירה ישירה וחזרה. כשראש הממשלה נבחר באופן ישיר בנפרד מהכנסת, סביר לתת לו זכויות מיוחדות שמשקפות זאת. כך למשל הגרסה השנייה של החוק נתנה לראש הממשלה את הזכות לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא. בנוסף ניתן לראש הממשלה בעצמו להקים, לאחד, לפרק, ולבטל משרדים. אלא שחלק מהזכויות האלה נשמרו גם כשהבחירה הישירה בוטלה – למשל הזכות לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא.

פיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה הוא חלק ממאזן כוחות: כשם שהכנסת יכולה להעביר ראש ממשלה מתפקידו, כך ראש הממשלה יכול להביא לפיזור הכנסת. זה היה נחוץ בתקופת הבחירה הישירה בראש הממשלה כי התפטרות ראש הממשלה לא הביאה באופן אוטומטי לבחירות חדשות לכנסת – אלא רק לבחירות מיוחדות לראש הממשלה. אבל מרגע שבוטלה הבחירה הישירה בראש הממשלה אין בזה צורך יותר, כי ראש הממשלה יכול פשוט להתפטר ולגרום לבחירות חדשות.

חשוב לציין גם שלא כל השינויים היו "חשודים" – היו גם שינויים שנועדו לחזק את טוהר המידות. חלקם נראים מובנים מאליהם, אבל כנראה היה צורך לקודד אותם בחוק כי לא תמיד פעלו כך. למשל השינוי שמחייב פרסום של הסכמים קואליציוניים, או הדרישה שראש הממשלה, השרים, וסגני השרים לא יעסקו בפעילות ציבורית או כלכלית במקביל לתפקידם. כיום עושה רושם שיש עוד דברים שאמורים להיות מובנים מאליהם אבל מסתבר שהם לא, וכנראה צריך להכניס אותם לחוק.

והיו גם הרבה שינויים שהם סתם תיקונים, חלקם זוטים לגמרי, חלקם יותר מהותיים, אבל באופן כללי דברים ענייניים וסבירים. השאלה למה היה צריך אותם ואיך כל זה משתלב ברעיון של חוקי יסוד. לדעתי הבעיה היא שהחוק נכנס הרבה יותר מדי לפרטים. ההבדל בין חוקה (או חוקי יסוד) לחוקים רגילים הוא שחוקה נועדה להגדיר ערכים ועקרונות יסוד, ואילו חוקים נועדו לפרט נהלים ומה יהיה העונש על פעולות שונות. כך חוק יסוד צריך לנסח את כללי היסוד, לא את הפרטים הטכניים. ואכן הנושא של בחירות וכנסת וממשלה לא מוגדרים במלואם בשני חוקי היסוד, חוק יסוד: הממשלה וחוק יסוד: הכנסת. יש עוד מערך שלם של חוקים שקשורים לנושא:

  • חוק הבחירות לכנסת
  • חוק הבחירות (דרכי תעמולה)
  • חוק הממשלה — שבו מוגדרים היבטים מעשיים של עבודת הממשלה, כולל דברים שכתוב לגביהם בחוק היסוד שהם "יקבעו בחוק"
  • חוק הכנסת — שבו מוגדרים היבטים שונים של פעולת הכנסת, למשל הרכב הוועדות ומינוי היועץ המשפטי לכנסת
  • חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם
  • חוק שכר חברי הכנסת
  • חוק מימון מפלגות

בהנתן כל המערך הזה, נראה שלפחות חלק מהדברים שנמצאים בחוקי היסוד היה ראוי להם להיות בחוקים הנלווים במקום בחוק היסוד. בחלק מהמקרים אכן יש כפילויות כאלה, ואולי סעיפים שעברו בין חוקי היסוק לחוק הממשלה ולחוק הכנסת וההיפך.

מקורות

חוקי היסוד על כל תיקוניהם נגישים באתר הכנסת.

למי שרוצה להיכנס לפרטים, הכנתי טבלה שמתמצתת את כל השינויים בחוק יסוד הממשלה.

ראש ממשלה נאשם

כרגיל אני עוסק במספרים והצגתם. אבל לפעמים אין מספרים שיכולים לספר את הסיפור, וצריך לפנות למילים. מי שלא מתעניין במה שיש לי לומר על הממשלה החדשה מוזמן לדלג. לאחרים, מתנצל על האורך, אבל יש נושאים שהם מורכבים במידה שראוי לא לקצר בהם.

[עודכן 23.6.2020]

השבעת הממשלה ה-35 הביאה לסופה סאגה שנמשכה כמעט שנה וחצי (מאז פיזור הכנסת ה-20 ב-26.12.2018) שבה ממשלת מעבר המשיכה לשלוט ללא אמון הכנסת למרות שתי מערכות בחירות. אבל מעבר לזאת, הממשלה החדשה הוקמה כשבראשה עומד נאשם בשוחד, מרמה, והפרת אמונים. רבים שואלים את עצמם איך יתכן מצב כזה, ומה צריך לעשות כדי להימנע מפיאסקו כזה בעתיד.

לפני הבחירות האחרונות כתבתי שאסור לתת לנתניהו לעמוד לבחירה, ושאם החוק לא אומר משהו מפורש בעניין צריך לפרש את זה כלקונה, ולא כהשמטה מדעת. במילים אחרות, טענתי שהמחוקק פשוט לא העלה בדעתו מצב כזה של מועמד לראשות הממשלה שמואשם בשוחד, מרמה, והפרת אמונים, ופועל נגד רשויות החוק, ולכן לא אסר על כך. אבל עושה רושם שטעיתי. מקריאה מקיפה יותר בחוק ובעיקר בגרסאות ובתיקונים השונים, ומעיון בפרוטוקולים של ועדת חוקה, חוק, ומשפט, שבה דנו בניסוח הגרסאות השונות של חוק יסוד: הממשלה, מתקבל הרושם שהמחוקקים בהחלט היו מודעים לאפשרויות האלה, לפחות בקווים כלליים. אבל הם החליטו לגזור דין אחר לראש הממשלה לעומת כל נבחר אחר.

מפרוטוקול ועדת חוקה חוק ומשפט, 11.12.1990:

יצחק לוי: אני עובר לסעיף קטן (ד) האומר "התקיים האמור בסעיף קטן (א), (ב) ו-(ג)" – כלומר, הורשע בעבירה שיש עימה קלון – "רשאית הכנסת…". מה פירוש "רשאית הכנסת"?

היו"ר א’ לין: הכנסת אינה חייבת להעביר את ראש הממשלה מכהונתו. אולי היא רוצה איש פלילי כראש ממשלה.

יצחק לוי: אני לא מבין איך אפשר. רבותי, אני המום. מדובר בעבירה שיש עימה קלון.

א’ רובינשטיין: זה גם המצב היום.

יצחק לוי: אבל אנחנו הולכים לתקן את המצב הקיים בחוק יסוד. זה לא מובן לי.

א’ רובינשטיין: קודם כל זה הדבר המקובל בכל הפרלמנטים בעולם שבהם יש משטר נשיאותי ותהליך של הדחה. (…) אבל אתן לך ראיה על דרך השלילה. נניח שאנחנו נכתוב כאן שהכנסת חייבת להדיח את ראש הממשלה במקרה הנדון.

יצחק לוי: לא, צריך לומר שבמקרה כזה הוא מודח מאליו.

א’ רובינשטיין: כלומר, בלי תהליך של הדחה על ידי הכנסת? אין דבר כזה בשום מקום בעולם.

היו"ר א’ לין: חבר-הכנסת לוי, אתה יודע מה פירוש הדבר להדיח את ראש הממשלה באופן אוטומטי?

התשובה הראויה הייתה צריכה להיות "כבוד היו"ר לין, אתה יודע מה פירוש הדבר לתת לפושע שליטה בכל מנגנוני המדינה?". אבל זה לא נאמר. הדיונים בוועדת החוקה התמקדו בעיקר בשיטת המשטר – במעבר לבחירה ישירה של ראש הממשלה כשעבדו על הגרסה השנייה של החוק, ובביטול הבחירה הישירה כשעבדו על הגרסה השלישית (שהיא התקפה עד היום). וכיוון שכך המוקד היה על יחסי הכוחות בין ראש הממשלה לבין הכנסת. מצד אחד הייתה שאיפה לאפשר לראש הממשלה הנבחר למשול. מצד שני הייתה שאיפה לתת לכנסת לפקח עליו. הבעיה הייתה איך להגיע לאיזון ראוי, ועל כך דנו שעות ארוכות.

הסעיפים הנוגעים להאשמת ראש הממשלה בפלילים ולמה שעושים אם הוא מורשע זכו לתשומת לב פחותה. התפיסה הבסיסית הייתה שהעם הוא הריבון, וצריך להקטין למינימום את ההתערבות באפשרויות הבחירה. אשר למקרה של ראש ממשלה נאשם בפלילים, הנושא המרכזי שנידון היה איך להגן על ראש הממשלה מפני האשמות שווא. החשש היה שאם יהיו כללים שמונעים מנחקר או מנאשם לכהן, ובפרט אם הכללים יחייבו הפסקת כהונה באופן אוטומטי, יהיו מי שינצלו את זה לרעה על ידי פתיחה בחקירות אינסופיות. כדי לחזק את היציבות השלטונית ואת המשילות היה נראה עדיף להשאיר את שיקול הדעת בידי הכנסת.

השיקולים וההחלטות האלה משקפים את המצב שהיה בזמנו. חוק הבחירה הישירה נחקק שנים ספורות אחרי התרגיל המסריח, שבו שמעון פרס גרם להפלת ממשלת האחדות עם יצחק שמיר, מתוך כוונה (שנכשלה) להקים ממשלה חלופית בראשותו. חלק מהדיונים על הגרסה השלישית של החוק נעשו בעצם הימים שבהם הוקמה ממשלת אריאל שרון, לאחר שניצח את אהוד ברק בבחירות המיוחדות של 2001. בדיונים השתתף רובי ריבלין, שהיה מועמד להיות שר המשפטים, ונאלץ לוותר על התפקיד לאחר שנחקר במשך שעות ארוכות באשמת קשרי שחיתות עם הקבלן דודי אפל – חקירה שבסופו של דבר לא הובילה לכדי כלום, אבל פגעה בשמו הטוב של ריבלין.

אבל עכשיו שנת 2020, והמאורעות שנמצאים ברקע הדיון על מעמד ראש הממשלה שונים בתכלית. כשעבדו על ניסוח חוק יסוד: הממשלה, עלתה האפשרות שהתהליך המשפטי יקח זמן, והחשש היה מפני פגיעה בראש הממשלה כתוצאה מכך. אבל הם לא דנו בסכנה שהיועץ המשפטי לממשלה יהסס לפתוח בחקירה כנגד ראש הממשלה מלכתחילה. הם לא חשבו על האפשרות שראש ממשלה שנחשד בפלילים יקשה על המשטרה לקבוע זמנים שבהם תוכל לחקור אותו. למרות התקדים של פרשת בר-און/חברון, הם לא חשבו על הבעייתיות הכרוכה בכך שראש ממשלה שנתון בחקירות יהיה מעורב במינוי מפכ"ל המשטרה. הם לא נתנו דעתם לאפשרות שעורכי דינו של ראש הממשלה החשוד יגישו בקשה אחרי בקשה לדחיית המשפט בתואנות שונות. הם ממש לא צפו מצב שבו ראש ממשלה שמחכה למשפט ינצל את הזמן הזה לניהול מערכת הסתה כנגד הפרקליטות ומערכת המשפט. הם לא העלו בדעתם מצב שבו ראש ממשלה ממנה שר משפטים לעומתי שנראה שכל מטרתו היא להרוס את המערכת שעליה הוא מופקד.

הדבר היחיד שהיה בחוק הוא האפשרות להדיח ראש ממשלה שהורשע בעבירה שיש עימה קלון. אבל התיוג של "קלון" הוא כללי מדי ולא בהכרח מתאים. אנחנו בני אדם, וגם ראש הממשלה בן אדם, ואנשים עושים לפעמים דברים לא ראויים, אבל זה לא בדרגה שמצדיקה להפוך את ההליך הדמוקרטי על פניו. דוגמה שעלתה בדיון היא עבירה על חוקי מטבע חוץ כמו זו שבגללה רבין התפטר. הטענה הייתה שאפילו אם יחליטו שבהקשר מסוים יש בכך קלון, ולמרות הפגיעה בדרישה שכל האזרחים יצייתו לחוקים כאלה, לא בהכרח ירצו להדיח את ראש הממשלה. לא בגלל שהיה מדובר ברבין, אגב. זה היה בשנת 1990, שנתיים לפני שנבחר שוב לראשות הממשלה ו-3 שנים לפני אוסלו, והמותג "רבין" לא היה קיים עדיין כמו שהוא כיום.

אבל מצד שני יש שני מקרים שבהם נראה לי שבהחלט יש מקום להדיח ראש ממשלה באופן אוטומטי בלי שיקול דעת, כי זה לא סתם קלון אלא פגיעה ממשית בדמוקרטיה.

המקרה הראשון הוא כשמדובר בפגם מוסרי עמוק ובלתי נסבל, בקצה הרחוק של הסקלה של "קלון". מקרה כזה מקרין על כל שיטת המשטר ועל המושג המופשט של שלטון החוק. זה כבר לא סתם חוסר שוויון פורמלי בפני החוק, אלא משהו שגורם לתחושת מיאוס קיצונית ואובדן אמון בסיסי. משהו שיכול לגרום לאזרחים לומר שאינם מזדהים עם המדינה יותר. אני חושב שבשנת 1990 התייחסו לזה כאל אפשרות תאורטית שאין סכנה אמיתית שתתרחש, אז לא נתנו לה את המשקל הראוי. אבל בשנת 2020 אנחנו כבר אחרי שהיה לנו נשיא אנס. ואני חושב שיש הסכמה רחבה על כך שטוב עשו כשהעמידו אותו לדין, כשנקבעה לו נבצרות, ולבסוף כשהתפטר.

השאלה הגדולה היא כמובן מה לכלול בקטגוריה הזו של "קלון קיצוני". מתבקש לכלול דברים כמו אונס ורצח. אבל אין שום צורה סבירה לקבוע גבול מדויק. ככל הנראה לא יהיה מנוס מלהטיל את זה על בית המשפט, כמו ההכרעה על תגית של "קלון" רגיל כיום. בעיקרון היה עדיף להטיל את זה על הכנסת, אבל במצב עריצות הרוב הקואליציוני של היום מרב הסיכויים שהכנסת לא תעמוד בזה בכבוד.

המקרה השני הוא כשמדובר בפגיעה ישירה במשטר ובמדינה. למשל אם ראש הממשלה – לאו דווקא בעצמו, אלא באמצעות שליח – מביא לרציחת יריב פוליטי. או מסתבר שהוא סוכן חשאי של מדינה זרה. מקרים כאלה עוד לא קרו, אבל אוי לנו אם נאפשר להם להיות כלולים בסחר-מכר הפוליטי.

המקרה של נתניהו הוא בכיוון הזה, ויש ויכוח אם הוא עובר את הסף. לדעתי האישית ללא ספק כן. הוא אמנם לא פעל באלימות פיזית ישירה נגד מתנגדיו, אבל הוא ללא ספק מסית נגדם ויש לזה השפעה אפילו אם זה עדיין לא נגמר בדם. אבל מעבר לכך יש את עיוות רצון הבוחרים על ידי חתירה תחת התהליך הדמוקרטי.

מתוך תכנית "המקור" בערוץ 13, צוטט בהארץ 26.10.2019:

מוזס: אני, אני, תראה אני מסתכל לך בעיניים, ואמרתי בהנחה שיש חוק שאתה ואני הסכמנו עליו, תהיה פה כמה זמן שתרצה. אני אמרתי לך את זה, ואני חוזר ומסתכל לך בעיניים ואומר לך את זה… אני אומר לרון (עורך "ידיעות") ביום ראשון

נתניהו: אבל תסובב את הספינה, אתה יודע.

מוזס: אני אומר לרון ביום ראשון שארי (הרו) מדבר איתו… תראה היו כמה דברים קטנים, אחד או שניים שהוא ביקש, לא, זה קרה.

(…)

מוזס: תראה, תהיה פה רעידת אדמה, אתה מבין, זה יהיה פה משהו שאנחנו צריכים להיות חכמים איך עושים את זה… ביבי, תשמע, יש שלושה חודשים וחצי (עד הבחירות), יהיו מיליון אלמנטים בדרך. אני לא סתם אומר שאני רוצה שהוא (נציג נתניהו) ידבר. ניהלנו את זה ב-2009, ואתה שכחת אותה. אבל זה נוהל טוב.

נתניהו: לא שכחתי בכלל.

מוזס: עשינו את זה. כבר היינו בסרט הזה. אתה יודע, זאת מערכת הבחירות הרביעית שלנו. לא שלישית, רביעית. 96', 99', 2009 ועכשיו.

(…)

נתניהו: ב-96' הייתי…

מוזס: אתה רק נהיית ראש ממשלה בגלל הכותרת הזאת.

נתניהו: הייתי ראש ממשלה גם בלי.

מוזס: בוודאי, אבל אפשר לא לתת כותרת "ביבי ניצח בעימות". שזה נתן לך בדיוק את ה-0.3 או 0.5. אתה יודע שאני הייתי בשלושה חודשים האלה העורך בפועל?

האישום הפורמלי בתיק 2000, בעקבות השיחה הזו ואחרות, היה הפרת אמונים, ויש לא מעטים שחושבים שהיה צריך להיות שוחד. אבל מעבר לכך שמוזס נותן לנתניהו תמיכה בתמורה לעזרה עסקית, מה שהם עושים ביחד זה לחתור תחת המהות של בחירות שוות וחופשיות. הם מעצבים את המידע שמגיע לציבור, בצורה שמתמודדים אחרים לא יכולים לעשות. זה לא רק שוחד, זה במקביל גם תרומה אסורה למפלגה, במסווה של תמיכה בעומד בראשה.

וזה לא המקרה היחיד. אני מקווה שכולם יסכימו שאם מועמד שוכר מיליון בריונים שיתפרסו ברחבי הארץ ויאיימו על בוחרים פוטנציאלים עם סכין כדי שיבחרו בו – הרי מדובר בפגיעה קשה בתהליך הדמוקרטי. אבל מה אם במקום איום פיזי משתמשים בשטיפת מוח קולקטיבית שניתנת בחינם ונמשכת מעל 10 שנים? זה מה ששלדון אדלסון עשה באופן אפקטיבי כשהקים את ישראל היום לשם תמיכה בנתניהו. בניגוד למקרה מוזס זו תרומה אסורה שמעולם לא נחקרה. ההערכות הן שאין לעיתון בסיס עסקי ושהוא הפסיד מאז היווסדו כמיליארד שקלים – בערך פי 10,000 יותר ממה שמותר לתרום.

אז מה לעשות?

המערכת הפוליטית הישראלית כשלה בהקמת ממשלה שתשקף את רצון הבוחרים. ממשלת מעבר כיהנה שנה וחצי ללא אמון הכנסת. שלוש מערכות בחירות לא הביאו להכרעה, כאשר רוב חברי הכנסת מתנגדים להמשך כהונתו של בנימין נתניהו כראש הממשלה, אבל אינם מצליחים להקים קואליציה חלופית. הממשלה החדשה התאפשרה רק "בזכות" שלושה חברי כנסת שחצו את הקווים ופעלו באופן מנוגד לחלוטין להבטחות הבחירות של המפלגות שבשמן נבחרו.

אבל מה האלטרנטיבה? האם ניתן היה לעצב את המערכת הפוליטית כך שלא תיקלע למבוי סתום כפי שקרה? לדעתי התשובה חיובית. אבל זה מחייב זיהוי של הבעיות הבסיסיות בשיטה הקיימת, ופתרון במקביל של כולן. הפסקאות הבאות מציעות איך אפשר אולי לעשות זאת. ברור שלכל אחת מההצעות יש בעיות משל עצמה, וחלקן כבר הוצעו ונידונו בהרחבה בעבר – ולא התקבלו. אבל הטענה היא שהמכלול ביחד יכול להיות עדיף על המצב הקיים.

בעיה 1: תלות הממשלה בראש הממשלה

שורש הבעיה בחוק יסוד: הממשלה מראשיתו הוא המעמד המיוחד שניתן לראש הממשלה. לפי החוק, הפסקת כהונתו של ראש הממשלה נחשבת להתפטרות הממשלה כולה, ומובילה לבחירות חדשות. זאת למרות שהבחירות כלל אינן – לפחות באופן פורמלי – בחירות של ראש הממשלה, אלא בחירות של רשימות מועמדים. היו אולי סיבות טובות למתן המעמד הזה לראש הממשלה. אבל כיום נראה שזה גורם יותר נזק מתועלת.

פתרון: עם הקמת ממשלה ימונה לראש הממשלה ממלא מקום קבוע ויחיד, שייקח את מקומו אם כהונת ראש הממשלה תפסק מסיבה כלשהי (וגם באופן שוטף למשל כשהוא נוסע לחו"ל). ניתן לעשות זאת באחד משני אופנים:

  1. אמון הכנסת ניתן מראש לממשלה, לראש הממשלה, ולממלא המקום, ולכן החלפת ראש הממשלה בממלא המקום אינה מחייבת הצבעת אמון חדשה. אבל במקרה זה יש למנות ממלא מקום חדש, ומינוי זה חייב לקבל את אמון הכנסת. מתווה זה עדיף מבחינת רציפות השלטון.
  2. תפיסת מקומו של ראש הממשלה על ידי ממלא המקום ומינוי ממלא מקום חדש נעשים באמצעות הצבעת אמון חדשה של הכנסת. מתווה זה מעלה את השאלה מה לעשות במקרה שממלא המקום לא זוכה באמון. מצד שני הוא מאפשר לכנסת להביע את עמדתה שהתמיכה בממשלה תלויה בזהות ראש הממשלה בפועל.

בכל מקרה תהיה הבחנה בין ממלא המקום לסגני ראש הממשלה. לסגנים אין תפקיד מוגדר בפעילות הממשלה.

בעיה 2: האפשרות שפושע יעמוד בראש הממשלה

מצב זה אפשרי לפי החוק, וברמת העיקרון יש הטוענים שמהות הדמוקרטיה כוללת את האפשרות של העם לבחור פושע כמנהיג אם רצונו בכך. מנגד עומדים העקרונות של טוהר המידות ושוויון בפני החוק, ודוגמאות היסטוריות של מי שפירקו את הדמוקרטיה לאחר שנבחרו.

פתרון: לא לאפשר כהונה של פושעים. להצעה זו כמה חלקים:

  1. הגדרה מהו פשע חמור מספיק לצורך קביעה זו. ההצעה היא שזה יהיה פשע שמשקף פגם מוסרי עמוק (למשל רצח או אונס) או פגיעה מהותית בסדרי השלטון הדמוקרטי (חתירה תחת שיטת הבחירות, פגיעה ביריבים פוליטיים, מתן או קבלת שוחד). לא כל "קלון" נכנס בהכרח לרשימה.
  2. ראש ממשלה שנחקר בחשד לביצוע פשע כזה יהיה מנוע מכל מעורבות במערכת החקירה (משטרה) ובמערכת המשפטית (פרקליטות ושופטים). בפרט כשמדובר במינוי בכירים. התערבות כזו תחשב גם היא פגיעה מהותית בדמוקרטיה, וחשד בעניין יחייב חקירה בנושא.
  3. ראש ממשלה שמואשם בפשע כזה יצא לנבצרות מרגע הגשת כתב האישום עד שהעניין יתברר באופן סופי. יקבעו נהלים לזירוז ההליך המשפטי. בינתיים ממלא המקום ימלא את מקומו של ראש הממשלה. נבצרות משמעה שראש הממשלה יהיה מנוע מכל מעורבות בניהול המדינה. חשד שעשה כך יחייב חקירה בנושא.
  4. מי שהורשע בפשע כזה יפסיק להיות ראש הממשלה. בנוסף הוא יהיה מנוע מלעמוד לבחירה מחדש, בלי תקופת התיישנות.
  5. אותם כללי יחולו גם על שרים, בהבדל ששרי ביטחון פנים ומשפטים יצאו לנבצרות כבר עם התחלת חקירה בעניינם.
  6. כדי להקטין את הסכנה של ניצול לרעה, אם חקירה תעלה שלא היו דברים מעולם, תפתח חקירה נגדית של התלונה שהובילה לחקירה המקורית.

במקרה הייחודי של הגשת כתב אישום במהלך מערכת בחירות או בזמן תהליך הרכבת ממשלה, המועמד יוכל להמשיך להרכיב את הממשלה אבל מיד לכשתורכב יצא לנבצרות כנ"ל.

בעיה 3: הסמכות לחקור ולהעמיד לדין ראש ממשלה מכהן

הטענה העיקרית של תומכי ראש הממשלה נתניהו היא שאסור לאפשר לפקיד (היועץ המשפטי לממשלה) לבטל את רצון הבוחרים. פורמלית, טענה זו אינה נכונה כי כאמור ראש הממשלה לא נבחר באופן ישיר. אבל באופן מעשי הזהות של ראש הרשימה היא גורם מכריע בבחירות, ואין להתעלם מכך שהפסקת כהונתו של ראש ממשלה היא צעד דרמטי בעל השלכות נרחבות. אכן לא ראוי שזה יקרה כתוצאה מ"החלטה של פקיד".

פתרון: יש להפריד בין חקירה לבין העמדה לדין. מטעמים של טוהר המידות חובה על היועץ המשפטי לממשלה להורות על חקירת חשדות נגד ראש הממשלה או כל בכיר אחר מיד כשהן עולות. אבל אל לו להיות גורם יחיד המחליט על העמדה לדין. ההצעה היא שהחלטה כזו תתקבל רק באישור של פנל משפטי מיוחד שיורכב אד-הוק כדי לבחון את תוצאות החקירה, וכדי להחליט אם ראוי להביא את העניין להכרעה שיפוטית.

הפנל יורכב מנשיאי בתי המשפט המחוזיים מכל המחוזות פרט למחוז ירושלים. הסיבה לכך היא הרצון להפריד את ההחלטה על העמדה לדין ממי שעשויים לשבת בדין במשפט עצמו. לכן גם לא רצוי לכלול בפנל שופטים מבית המשפט העליון.

יודגש שמטרת הפנל לא לנהל משפט זוטא, ולכן הוא לא יערוך שימוע, ואין לראות בהחלטתו הבעת דעה לגבי האישום. מטרתו היחידה להכריע אם הצטברו מספיק ראיות כדי להצדיק את העמדת העניין להכרעה שיפוטית ותו לא. במידה שכן, ראש הממשלה יצא לנבצרות ויוכל להקדיש את זמנו להוכחת חפותו. במקביל הממשלה תמשיך לכהן בראשות ממלא המקום. אם ראש הממשלה יזוכה הוא יחזור לתפקידו. בסידור כזה יש לכולם אינטרס לזרז את ההליכים ולהגיע להכרעה סופית בהקדם האפשרי.

יודגש גם הצורך בהכרעה שיפוטית. ראש ממשלה שיעדיף הסדר טיעון יוכל לעשות זאת רק במחיר התפטרות מתפקידו ומניעה מעמידה לבחירה שוב בעתיד.

בעיה 4: הפרדת רשויות וחולשת הכנסת בפני הממשלה

שיטת הממשל בישראל שבה הממשלה מוקמת מתוך הכנסת גרמה עם השנים להחלשה ניכרת של הכנסת כרשות עצמאית ובפרט ספקות שביכולתה לפקח על הממשלה.

פתרון: ההצעות הבאות נועדו להחזיר לכנסת את מעמדה וכוחה כדי להביא לאיזון ראוי בין הרשויות.

  1. הגבלת קדנציות של ראש הממשלה כדי למנוע צבירת כוח מופרזת ושחיתות. מוצע לחזור למתווה שהיה בחוק הבחירה הישירה לראש הממשלה: מי שכיהן 7 שנים ברציפות לא יוכל להיות ראש הממשלה בפעם הבאה.
  2. הגדרת משרדי הממשלה והגבלת מספר השרים. באופן עקרוני עדיף לתת לממשלה לקבוע את נהלי עבודתה, כולל למשל הגדרת משרדים. אבל ניסיון השנים האחרונות (ובפרט הממשלה החדשה), בהן הוקמו לא מעט משרדים לצרכים קואליציוניים, שאוחדו, פורקו, בוטלו, והוקמו מחדש לפי שינויי המצב הפוליטי, מראה שיש צורך להגביל את הממשלה בהקשר זה.
    1. אפשר להגדיר באופן מפורט מספר משרדי ליבה, ולהגביל את מספר המשרדים הנוספים.
    2. רק לשרים במשרדים חשובים (חינוך, בריאות, פנים, חוץ, ביטחון, אוצר) יכול להיות סגן שר.
    3. שינויים במבנה הממשלה יכנסו לתוקף רק בממשלה הבאה.
  3. הגבלת מספר חברי הכנסת שהם שרים (כולל ראש הממשלה) או סגני שרים ל-1/6 מכלל חברי הכנסת (כלומר 20 חברי כנסת). זאת כדי להפריד בין הממשלה לכנסת, ולהשאיר מספיק חברי כנסת מהקואליציה כדי שהכנסת תוכל לתפקד.
    1. לשר שהוא חבר כנסת יכול להיות רק סגן שאינו חבר כנסת.
    2. לשר שאינו חבר כנסת יכול להיות סגן שהוא חבר כנסת.
  4. הצבעת אי אמון בממשלה לא חייבת להיות קונסטרוקטיבית, ולא חייבת להביא לפיזור הכנסת. יש לאפשר זמן להקמת ממשלה חדשה כפי שניתן להקמת הממשלה המקורית שהופלה – כולל האפשרות לאמון מחודש באותה ממשלה. לחילופין הכנסת יכולה להחליט על פיזורה ועל הליכה לבחירות.
  5. הגבלת הפעולות של ממשלת מעבר שאינה מכהנת מתוקף אמון הכנסת – כלומר ממשלה שהופלה בהצעת אי אמון או ממשלה שמכהנת אחרי בחירות עד הקמת הממשלה החדשה. בפרט בממשלות כאלה אסור יהיה לבצע שום חילופי תפקידים והן תהיינה מנועות מלבצע שינויים מהותיים במשטר ובמדינה, כולל העברת תקציב חדש.
  6. איסור על שינוי חוקי יסוד מרגע הכרזה על בחירות (או במקרה של בחירות המתקיימות במועדן, מ-3 חודשים לפני הבחירות) עד 3 חודשים אחרי הקמת הממשלה החדשה. בנוסף איסור על התחייבות לשנות חוקי יסוד בהסכמים קואליציוניים. יצוין שאין בכך למנוע שינוי של חוקי יסוד: אם כל רכיבי הקואליציה או רוב אחר בכנסת אכן תמימי דעים שיש לשנות משהו, ביכולתם לעשות זאת. האיסור נועד למנוע מצב שזה יעשה כחלק מהסחר-מכר הפוליטי.
  7. שינוי חוקי יסוד רק ברוב מיוחס, של לפחות 70 חברי כנסת.

בעיה 5: הקמת ממשלה כשאין הכרעה ברורה בבחירות

אחת הסיבות לחוק הנוכחי הקובע שהצבעת אי אמון תהיה קונסטרוקטיבית היא הרצון למנוע מצב כפי שקרה מאז סיום כהונת הכנסת ה-20, שבו רוב חברי הכנסת מסכימים שהם לא רוצים ראש ממשלה אחד, אבל לא מצליחים להסכים על מי שיחליף אותו. המצב הזה נשמר בשלושת מערכות הבחירות האחרונות, תוך גרימת שחיקה משמעותית באמון הציבור ובשלטון החוק במדינה.

פתרון: יש צורך להגביל את הזמן שבו אין הכרעה, ולהוריד את הרף במקרה הצורך – אבל רק במקרה הצורך. פתרון זה כולל את הרכיבים הבאים:

  1. בהתקיים בחירות יש למצות את האפשרות להקים ממשלה. המנגנון הקיים לכך כיום ראוי ומספיק:
    ‏א.     הטלת הרכבת הממשלה על מועמד שסיעות הכנסת המליצו עליו
    ב.      אם נכשל, הטלת המשימה על מועמד אחר
    ג.      אם גם זה נכשל, אפשרות לרוב חברי הכנסת להציע מועמד שלישי
    הסייג הוא שיש לאפשר למהלך למצות את עצמו. לשם כך יש לאסור על פיזור הכנסת בזמן התהליך הזה.
  2. אם כל התהליך שתואר לעיל לא צלח, יתקיימו בחירות חדשות, אבל פעם אחת בלבד.
  3. בעקבות הבחירות השניות יתקיים התהליך כולו פעם נוספת.
  4. אם גם בפעם השנייה התהליך נכשל ולא הוקמה ממשלה רגילה, תוקם ממשלת מיעוט בתהליך מיוחד כלהלן:
    ‏א.     כל סיעה תוכל להציע ממשלה בעצמה או בשיתוף עם סיעות אחרות.
    ב.      כל ההצעות האלה יועלו להצבעה במליאת הכנסת, כאשר ההצבעה היא בעד או נגד כל הצבעה בנפרד. ההצבעות תהיינה חשאיות, והתוצאות ימסרו רק לאחר השלמת התהליך כולו ולא בסיום כל הצבעה.
    ג.      ההצעה שתקבל את התמיכה הגבוהה ביותר היא שתיבחר. אם יהיה תיקו תערך הצבעת ראש בראש בין ההצעות המובילות. אם ישמר התיקו יכריע נשיא המדינה בהטלת מטבע. מטרת ההצעה הזו להגדיל את המחיר של אי הכרעה, כדי לעודד את חברי הכנסת להחליט על הקמת ממשלה בלי להגיע לשלב הזה.

ממשלה שהוקמה בתהליך הזה תהיה חסינה מפני הצבעת אי אמון רגילה למשך שנתיים. ממשלה כזו ניתן יהיה להחליף רק בהצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית.


האם כל זה יעזור? האם אפשר בכלל לקודד חוקים שיסדירו את מנגנוני השלטון באופן מוחלט וראוי? חלק ממה שהוצע כאן בעייתי. היה הרבה יותר טוב אם פוליטיקאים היו שמים את טובת העם והמדינה בראש מעייניהם, בלי ניגודי עניינים ובלי ציניות. היה הרבה יותר טוב אם היה אמון בין העם לנבחריו ובין פוליטיקאים לבין עצמם. היה הרבה יותר טוב אם השיקולים היו תמיד ענייניים, ולא מושפעים על ידי בעלי אינטרסים ובעלי הון. למרבה הצער זה לא המצב.

כל מערכת חוקים עוברת הידרדרות עם הזמן. מצד אחד, נחשפים פגמים ומי שרוצה בכך לומד לנצל אותם לטובתו. מצד שני מוסיפים תוספות טלאי על טלאי בצורה שפוגעת במתווה הכולל. אז מפעם לפעם צריך לנסות לתקן ולבצע שיפור מערכתי כללי. עכשיו זה זמן כזה. האתגר מונח לרגלי חברי הכנסת, פעילים חברתיים, אנשי משפט, ואנשי אקדמיה לשתף פעולה ולנסח הסכמות שיכולות להביא לשיפור על המצב הקיים. או זה, או שנמשיך להידרדר.

עידכונים מהכנסת

הבחירות האחרונות מצדיקות עידכון של כמה גרפים שפורסמו פה בעבר.  המקורות כמו בפוסטים המקוריים (בקישורים).

  1. אחוז ההצבעה בבחירות לכנסת נפל בבחירות של 2001, וב-2015 נראה היה שהוא במגמת התאוששות. הבחירות האחרונות מראות שלא היא.
    vote
  2. המפלגות החרדיות הגדילו את כוחן יחסית לכנסת הקודמת. אבל כלל המפלגות הדתיות ביחד קיבלו בדיוק אותו מספר כסאות. זה כמובן מושפע מכך שהימין החדש לא עבר את אחוז החסימה הפעם, ושיחד לא עברה את אחוז החסימה בפעם שעברה.
    haredi-mk
  3. מספר חברי הכנסת הערבים ירד באופן משמעותי יחסית לשיא שנרשם בכנסת הקודמת. יש להניח שזה קשור לאחוז ההצבעה הנמוך במגזר.
    arab-mk
  4. עכשיו זה רשמי וסופי: בכנסת ה-20 היו בהפרש ניכר הכי הרבה הצעות חוק, שאין בינן לבין חוקים ולא כלום.
    prop-law
  5. לכאורה לא קשור אבל לדעתי בעצם מאוד קשור: החשיפה לעיתונות ממשיכה במסלול התרסקות. בשנתיים הקודמות זה היה רק ישראל היום וידיעות; עכשיו זה כל העיתונים בלי יוצא מהכלל.
    exp-tot

 

עבודת המחוקקים

תפקידה של הכנסת לחוקק חוקים.  אבל חלק ניכר מהחוקים הם בעצם חוקים שהממשלה יוזמת, ובשנים האחרונות שומעים הרבה על ועדת שרים לחקיקה ועל הצורה שבה הוועדה הזו לא מאפשרת מעבר של חוקים שאינם נושאים חן בעיני הממשלה.  מצד שני שומעים על ההצפה של הצעות חוק שלפעמים אפילו מי שהציע אותן לא תומך בהן.  אז הנה קצת נתונים על מה שקורה.

הגרף הראשון מראה את מספר החוקים שעברו בכל כנסת מאז קום המדינה, ואת מספר הצעות החוק שלא עברו בסופו של דבר.  מסתבר שמספר החוקים שעוברים (כולל כמובן תיקונים לחוקים קיימים) הוא די קבוע ועומד על כ-300-500 בכל כנסת, אולי עם מגמת עליה קלה, ופחות מזה בכנסות שכיהנו זמן קצר יחסית.  החלק המפתיע הוא שבעוד שבעשורים הראשונים אכן הרוב המכריע של החוקים היו ביוזמת הממשלה, ב-25 השנים האחרונות אחוז ניכר הם חוקים פרטיים.  יש גם חוקים ביוזמת וועדות הכנסת, אבל הם די נדירים.

prop-law

מה שהכי בולט כמובן הוא העלייה העצומה בהצעות חוק פרטיות, שרובן המכריע אינן מבשילות לכדי חוקים ממש.  מה שקצת מפתיע הוא שגם אצל הממשלה יש עליה ניכרת במספר הצעות החוק שאינן הופכות לחוקים בסופו של דבר.  הגרף הבא מציג את הנתונים האלה באופן ברור יותר.

success

הקו הסגול מראה איך אחוז החוקים שעברו ביוזמת הממשלה ירד באיטיות מ-100% בכנסת הראשונה לקצת פחות מ-80% בסוף שנות ה-80 של המאה הקודמת, ואז ירד בתלילות לפחות מ-45% באמצע שנות ה-90.  בעשרים השנים האחרונות הוא שוב במגמת עליה, וכיום הוא נושק ל-60% (לא סופי, יש עוד הרבה חוקים בתהליך עבודה בכנסת הנוכחית).

אחוז ההצלחה של הממשלה היה באיזור ה-90% ויותר עד אחרי המהפך, ואז ירד לאזור ה-80%.  בימי ממשלת שרון בתחילת שנות האלפיים הוא צנח קשות ומאז הוא באזור ה-50-60% (הנתונים לכנסת הנוכחית לא בהכרח משקפים כי יש הרבה ההצעות שעוד לא ברור מה יעלה בגורלן).  לא ברור אם זה משקף אי-קומפטנטיות או בעיות קואליציוניות אחרות שבגללן מתחילים לקדם כל מיני חוקים אבל בצורה שלא תאפשר להם להשלים את התהליך.

אשר להצעות חוק פרטיות, ההצלחה הגדולה ביותר שלהן הייתה בכנסת השלישית אבל בעצם מדובר במספר מזערי.  משנות ה-60 רק כ-20% מההצעות האלה עברו, וקצת אחרי המהפך זה ירד לפּחות מ-10%, והמשיך להדרדר עד פחות מ-4% בכנסת הקודמת.  הנתונים לכנסת הנוכחית שוב כנראה לא משקפים.

שאלה מעניינת היא כמובן האם הצעות החוק הפרטיות האלה הן ביוזמה של הקואליציה או האופוזיציה, או אולי שילוב כוחות של סיעות משני הצדדים.  על זה לא מצאתי נתונים קיימים, ולחלץ אותם לבד זה יותר מדי עבודה (צריך לעבור על ההצעות אחת אחת, ולברר את השיוך של חברי הכנסת החתומים עליהן).

מקורות

מאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת.  בלשונית "הצעות חוק" אפשר לסנן לפי איזו כנסת, הסוג (ממשלתי/ועדה/פרטי), והמצב (בעבודה/נעצר/הושלם).  הנתונים הם מספר הצעות החוק שנמצאו בכל צרוף של הגורמים האלה.

כחלון

נכון שעוד לא עבר מספיק זמן מאז שכחלון נכנס למשרד האוצר, ובכל זאת שני עדכונים של נתונים מהעבר ואיך שהם נראים כיום.

נושא בולט על סדר היום ממשיך להיות מחירי הדירות.  אז הנה מחירי הדירות בהשוואה לאינפלציה ולמשכורות מאז 1993.  האמת, אין לי מה לחדש על מה שאומרים בכל העיתונים: מחירי הדירות פשוט ממשיכים לעלות, למרות כל מאמצי הממשלה וכחלון לעצור אותם.  המחירים ב-2016 גבוהים ב-116% (שזה אומר שהם גבוהים פי 2.16) ממה שהם היו ב-2007.  אבל חלק (קטן) מזה הוא בגלל האינפלציה.  אפשר כמובן לתקן לאינפלציה, אבל בעצם מה שיותר מעניין הוא המחירים יחסית למשכורות.  אם המשכורות היו עולות באותה מידה, לא היית בעיה.  אבל המשכורות עלו הרבה פחות.  לכן מחירי הדירות ב-2016 גבוהים ב-69% ממה שהיו ב-2007 יחסית למשכורת ממוצעת.  (הפוסט הקודם מראה גרפים שמדגימים את היחס זה עד 2014).

diyur

הנושא השני כרגיל עובר מתחת לראדאר, כי יש דברים יותר מעניינים באותו הזמן.  מדובר בחוק ההסדרים, אותו חוק כלבו שהומצא אחרי משבר האינפלציה של שנות ה-80 ומאפשר לממשלה (ובעיקר למשרד האוצר) לדחות חוקים אחרים ולהעביר כל מיני רפורמות שאחרת הם לא היו יכולים להעביר בכנסת.  משבר האינפלציה מזמן מאחרנו, אבל חוק ההסדרים רק גדל.  בפעם הקודמת תיעדתי איך נתניהו השתמש בו כדי לעקוף את הכנסת, והגדיל אותו כשנבחר לראשות הממשלה וכשמונה לשר האוצר (עוד פרטים בפוסט הקודם).  לפיד עשה צרות וניסה לצמצם את החוק הלא דמוקרטי הזה.  כחלון לעומתו אימץ את החוק בהתלהבות, והגיע לשיאים חדשים שמשאירים את השיאן הקודם שטייניץ הרחק הרחק מאחור, ואת הדמוקרטיה והכנסת עוד יותר מאחור.  הגרף מראה את אורך החוקים בדפים, שזה יותר משקף מאשר סעיפים, כי יש סעיפים של שורות ספורות ויש סעיפים של עמודים רבים.  (שתי שיטות הספירה לא יודעות להבחין בחשיבות של הנושאים המועברים ובהשפעה שלהם — בשביל זה צריך לקרוא את כל החומר ולהבין את ההקשר, וזה עבודה לדוקטורט, לא לבלוג שהוא תחביב.)  ב-2006 היועצת המשפטית של הכנסת ניסחה הנחיות על מה ראוי שיהיה או לא יהיה כלול בחוקים האלה.  מאז שנתניהו חזר לראשות הממשלה מצפצפים עליה.

hesder

מקורות

כמו בפוסטים הקודמים באותם נושאים — מחירי דירות, משכורות ואינפלציה מהלמ"ס.  מס' העמודים בחוקי ההסדרים למיניהם פשוט מעיון בחוקים כפי שהם מתפרסמים באתר הכנסת.  אבל בחלק מהמקרים זה לא נקרא בשם חוק ההסדרים אלא בשם אחר, ובשנתיים האחרונות זה מפוצל לשני חוקים שמועברים באותו היום.

מסדרים אותנו

חוק ההסדרים שוב על השולחן, אז שווה להיזכר מאיפה התועבה הזו נפלה עלינו.

זה התחיל מהאינפלציה התלת-ספרתית (444% בשנה) מבית היוצר של בגין, ארליך, וארידור, שרצו ליברליזציה של המשק ולהיטיב עם העם.  מי שבסופו של דבר הצליח להחזיר את המשק לפסים היו פרס ומודעי עם תכנית הייצוב של 1985, שהתבססה על שלושה חוקים:

  • חוק הקפאת המחירים של מוצרים ושרותים, שמנע עלית מחירים נוספת, והכניס את מחירי רוב המוצרים הבסיסיים לפיקוח ממשלתי. במקביל היתה גם הקפאת שכר כללית בתאום עם ההסתדרות והתעשיינים.
  • חוק לביצוע תיאומים לתנאי אינפלציה למס הכנסה, שהחליף את החוק למיסוי בתנאי אינפלציה שנחקק כבר ב-1981 והיה סבוך יותר. החוק הזה דרש הגשת דוחות מתואמים לאינפלציה ונתן הגנה על הון עצמי שנשחק בגלל האינפלציה.
  • חוק ההסדרים, שאיפשר לממשלה להעביר החלטות ותקנות שונות שיאפשרו לה לעמוד ביעדי ייצוב המשק.

בנוסף, התכנית נהנתה מסיוע אמריקאי מיוחד ומירידת מחירי הנפט בעולם.

כשהתכנית לייצוב המשק הצליחה והאינפלציה ירדה התחילו להוציא מוצרים מפיקוח, וחוק התיאומים לתנאי אינפלציה גם נהיה פחות רלוונטי כשהאינפלציה ירדה, והוא בוטל ב-2008.  מה שנשאר לנו הוא חוק ההסדרים, והוא דוקא עולה ופורח.  הגרף הבא מראה את האורך של החוק בעמודים בשנים השונות.  בחרתי בעמודים ולא בסעיפים, כי יש שונות רבה באורכי הסעיפים משורה אחת ועד עמודים רבים, כך שעמודים נותנים תמונה טובה יותר על היקף החומר.  צריך לציין שהעברת החוק בשנים שונות היא לא תמיד אותו דבר: לרוב זה צמוד לתקציב אבל לפעמים לא; לרוב זה נעשה במקשה אחת אבל לפעמים בחלקים או תוך תיקונים; לרוב זה נקרא חוק ההסדרים אבל לפעמים בשמות אחרים.  הגרף מראה את הסכום של החלקים בכל שנה אם היו כאלה, פרט ל-2003 שאז היו שלושה חוקים מלאים ברצף תוך טיפה יותר משנה.

hesder

אני תמיד האשמתי את פרס בחוק ההסדרים, אבל מהגרף ברור שמי שהפך אותו למפלצת דורסנית הוא נתניהו (יש להניח שבשיתוף פעולה של משרד האוצר).  ההשתוללות התחילה כשנתניהו נהיה ראש הממשלה בפעם הראשונה — לפני זה החוק מעולם לא הכיל יותר מ-13 עמודים, ואחרי זה הוא מעולם לא ירד אל מתחת ל-16.  קפיצת המדרגה השניה היתה כשנתניהו מונה לשר האוצר: חוק של 111 עמודים ותיקון של עוד 7.  השיא של כל הזמנים היה כשנתניהו הגיע לראשות הממשלה בפעם השניה: 126 עמודים + כמה תיקונים קטנים.  זה קרה פחות מ-3 שנים אחרי שהיועצת המשפטית לכנסת פירסמה הנחיות אודות הליך החקיקה הראוי, כדי למנוע שימוש לרעה לצרכים שאינם קשורים לתקציב.  ואכן בשנתיים הבאות, שבהן נתניהו לא היה בתמונה, היקף חוק ההסדרים ירד באופן משמעותי (19 עמודים ב-2008).  אבל אז הוא חזר.

אחת ההנחיות של היועצת היתה שהחוק אמור להכיל רק עניינים הקשורים ישירות לתקציב המדינה באותה שנה.  בעזרת הנתונים אפשר לראות שזה לא מתקיים.  בגרף, תיקונים לחוק שהתקבלו באותה שנה כמו החוק נכללים כרגיל עם החוק עצמו.  ואם כל חוק מתייחס רק לתקציב אותה שנה, כל התיקונים אמורים להיות כאלה.  אבל מסתבר שיש גם תיקונים לחוקי הסדרים מלפני שנים רבות; למשל התיקון האחרון, שהתקבל ב-14.7.2014, הוא תיקון לחוק של 1989!  זה קורה כמובן כי החוק כלל הוראות שאינן קשורות כלל לתקציב, במקרה הזה בקשר ליחסים בין צרכני גז לבין ספקי גז, ומאז מאריכים את התקנות האלה כל כמה שנים.  הפעם האריכו אותן עד 2019.  כך שכשהחוק יהיה כבר בן 30 אנחנו צפויים לעוד תיקון והארכה נוספת.

היה רצוי לעבור על כל החוקים ולראות איזה אחוז מהסעיפים באמת עומדים בקריטריונים של היועצת.  אבל יש שם מאות עמודים, ובהרבה מקרים קשה להבין על מה מדובר כי בעצם כל מה שיש שם זה שינויים של חוקים אחרים, בלי פרוט של החוק כולו.

עדכון: כמה שנים מאוחר יותר, החוק רק גדל.

מקורות

באתר הכנסת אפשר למצוא את כל החוקים שהועברו ופורסמו בספר החוקים.  אז עברתי על כולם וניסיתי לזהות את כל אלה שהם ואריאציה של חוק הסדרים או תיקון שלו.  אגב, מסתבר שהצעות החוק הרבה יותר ארוכות מהחוק שמתקבל לאו דוקא כי מורידים סעיפים — פשוט הצעות החוק מכילות דברי הסבר מפורטים שמאפשרים להבין במה מדובר ומה ההקשר, ואילו החוק הסופי לא.

%d בלוגרים אהבו את זה: