ארכיון תג: האוצר

חוק זה חוק

אחד החוקים הפחות מוכרים והיותר משפיעים הוא "חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית", שנחקק בשלהי ממשלת שמיר בשנת 1992, ומאז מתוקן כמעט כל שנה. החוק הזה קובע כללים פיסקליים שהממשלה לוקחת על עצמה, ובפרט את "כלל ההוצאה" שקובע שתי מגבלות על תקציב המדינה:

  • הגירעון בתקציב לא יכול לעבור סף מסוים, המבוטא כאחוז מהתמ"ג. לכן אם לא צפויות מספיק הכנסות צריך לקצץ את התקציב.
  • מֵעבר למגבלה הזו, יש גם מגבלה ישירה על הגדלת התקציב יחסית לשנה הקודמת.  בהתחלה זה היה לא יותר מ-1% בשנה באופן ריאלי (כלומר מעל למדד המחירים לצרכן), ואז לא יותר מ-1.7% בשנה. כיוון שהגידול באוכלוסית ישראל ובתמ"ג (ברוב השנים) גדולים יותר, נובע שהתקציב לנפש והתקציב יחסית לתמ"ג ירדו.  מאז 2010 הגידול המקסימלי אינו קבוע, וחושב כל שנה על ידי נוסחה שמטרתה להגיע תוך כמה שנים לחוב שהוא 60% מהתוצר תוך התחשבות מסוימת בגידול האוכלוסייה. בשנת 2015, כשהתקרבו למימוש המטרה הזו, עדכנו את היעד להיות חוב שהוא רק 50% מהתוצר.  (עמר כהן הסביר את כל זה יפה בדבר ראשון.)

ביחד המגבלות האלה כובלות את ידיה של הממשלה ולא מאפשרות לה להעלות את התקציב כרצונה. הסיבה לחקיקת החוק בשנת 1991-1992 הייתה הרצון להעביר מסר ברור לסקטור העסקי על כך שהממשלה אינה מתכוונת להגדיל את התקציב ולהעלות מיסים כדי לממן את קליטת גל העלייה הגדול מרוסיה. סיבה זו כמובן אינה רלוונטית יותר, אבל החוק נשאר, והמגבלות על התקציב קיבלו חשיבות משל עצמן, כי יש להן השפעה על גיוס ההון. בפרט מקובל לחשוב שאם הממשלה חורגת מהמגבלות האלה זה עשוי להצביע על חוסר שליטה בהוצאות, ולכן על סיכון שבעתיד לא תוכל להחזיר חובות. סיכון כזה מתרגם מיד לעלייה בריבית שצריך לשלם על מלוות.

אחת הבעיות בחוק הגבלת התקציב היא שהוא מזיק ליכולת של הממשלה לפעול במצבי חירום כלכליים. המונח המקצועי לכך הוא שזה חוק "פרו-מחזורי". משמעות הדבר שהחוק גורם למחזוריות שקיימת במשק להיות קיצונית יותר, ואינו מאפשר לממשלה לנסות ולרסן את התנודות במשק. כך בתקופות גאות כשהמשק צומח ההוצאות יכולות לגדול בהתאם מבלי לחרוג מהכללים, מה שמוביל ליתר פעילות כלכלית ולצמיחה חזקה עוד יותר. אבל בתקופות שפל התמ"ג קטֵן, ההכנסות קטנות, וכתוצאה גם התקציב חייב לקטון, מה שמקטין עוד יותר את הפעילות הכלכלית וגורם למיתון עמוק עוד יותר.

אבל למרות המגבלות שהכללים הפיסקליים האלה מטילים, יתכן שהשפעתם המעשית אינה כה רבה כפי שניתן היה לחשוש. המגבלות מוטלות הרי מכוח חוק שעבר בכנסת, ומטבע הדברים חוק ניתן לשנות (במיוחד אם אתה משרד האוצר). ואכן חוק הגבלת התקציב מעודכן לעיתים קרובות לפי צרכי הממשלה, למשל כאשר הסכמים קואליציוניים גורמים לצפי להוצאות רבות שעלולות לגרום לחריגה ממגבלת התקציב. מה שמשעשע בתיקונים האלה הוא שהם מתווים את הגירעון והתקציב לכמה שנים בעתיד, ותמיד בשנה הנוכחית יש סיבות להעלאת הגירעון, אבל בשנים העתידיות מבטיחים להוריד אותו בחזרה.  הגרף הבא מראה את מגבלת התקציב כפי שהיא מופיעה בחוק הנוכחי, ובמקביל את המגבלות שהותוו בחלק מהגרסאות הקודמות של החוק.

hagbala

מסתבר שהגרסה המקורית מ-1992 הייתה אופטימית במיוחד, ודרשה שהגירעון ירד ל-0 תוך 4 שנים.  מאז משרד האוצר יותר מרוסן, ומתיימר רק לירידות לטווח שבין 1-2%.  כשזה לא קורה, מעדכנים את החוק שוב.

אם משווים את מגבלת הגירעון עם הגירעון בפועל, מתקבלת התמונה של הגרף הבא.  בגדול אפשר לראות שמשרד האוצר מתואם עם עצמו, והגירעון המתוכנן בתקציב של כל שנה הוא פחות מהמגבלה.  לפחות בחלק מהמקרים זה כי מעדכנים את המגבלה במקביל לאישור התקציב.  מה שקורה בפועל זה לפעמים סיפור אחר.  להבנתי זה לא מהווה עבירה על החוק, כי החוק מתייחס לתכנון התקציב ולא לביצועו.

deficit-gdp-hagbala

השורה התחתונה: במבט ראשון נראה שהאוצר סתם משחקים וכל נושא תכנון התקציב לא רציני.  אבל במבט שני הם לא טיפשים.  להיפך.  הם המציאו מנגנון נפלא: מצד אחד אפשר תמיד לנופף במגבלת התקציב כדי למנוע תיקצוב של מה שלא רוצים לתקצב וכדי להכתיב קיצוצים.  אבל מצד שני אפשר אחר כך לשנות את המגבלה בלי שישימו לב ולהעביר כספים לאן שרוצים באמת.

מקורות

מגבלת התקציב לכל שנה מופיעה מפורשות בחוק, אז פשוט העתקתי אותה משם.  את הגרסאות הקודמות ניתן למצוא בספרי החוקים מהשנים השונות — יש קישורים לכל התיקונים בסוף החוק כפי שהוא כיום.

נתוני הגירעון המתוכנן ובפועל מפוסט קודם על הנושא הזה.

מודעות פרסומת

דיור וציבור

דיור ציבורי הוא מאגר דירות המושכרות לאוכלוסייה מעוטת יכולת במחיר נמוך באופן משמעותי ממחיר השוק. זה חלק ממנגנוני מדינת הרווחה, והיה פעילות מרכזית של משרד השיכון בשנות המדינה הראשונות.  אבל הדיור הציבורי צומצם במידה משמעותית בשנים מאז המהפך.  כיום נשאר ממנו מעט, והניהול שלו מככב בדוחות מבקר המדינה.

(במאמר מוסגר, צריך להבחין בין דיור ציבורי לבין בנייה ציבורית. בנייה ציבורית היא בנייה ביוזמה ממשלתית, בניגוד לבנייה פרטית. דירות בבנייה ציבורית יכולות להישאר ברשות הממשלה ולשמש לדיור ציבורי, או שניתן למכור אותן במחיר מסובסד למי שזכאי לכך על פי קריטריונים שונים, או שניתן למכור אותן בשוק החופשי. מצד שני ניתן גם לרכוש דירות בשוק החופשי ולהשתמש בהן לצורך דיור ציבורי.)

הזכאות לדיור ציבורי נקבעת לפי קריטריונים של הכנסה וגודל משפחה. בנוסף גם לעולים חדשים יש זכות לדיור ציבורי למשך 10-15 שנים אחרי שעלו ארצה. ניהול מאגר הדירות ואיכלוסן נעשים על ידי חברות מנהלות. החברה הגדולה ביותר היא עמידר, הכפופה למשרד השיכון. חברה גדולה נוספת היא עמיגור, השייכת לסוכנות היהודית. בנוסף יש כמה חברות עירוניות. החברות אחראיות גם על תחזוקת הדירות, ובנושא זה נרשמות תדיר תלונות רבות.  הבעלות על הדירות מתחלקת בין המדינה לבין החברות, ויש מקרים של חילוקי דעות למי הדירות בעצם שייכות.  במקרה של עמיגור חלק מהדירות שייכות לסוכנות.  זה חשוב בהקשר של מכירת הדירות לדיירים, ומה עושים עם הכסף שהתקבל מהמכירה.

נושא הדיור הציבורי מהווה זירת מאבק מתמשכת בין הימין לשמאל. מיפוי גס של האינטרסים העיקריים הוא כלהלן:

  • ממשלות השמאל (לפני המהפך וגם ממשלת רבין בראשית שנות ה-90) הדגישו את הצורך לספק דיור לזכאים. כדי ליצור מלאי דירות השתמשו בבנייה הציבורית והתנגדו למכירת דירות. כך כשדירות מתפנות הן משמשות לזכאים אחרים.
  • חברי כנסת וארגוני שמאל עודדו מכירת דירות בהנחה ניכרת לדיירים, כדי להפוך אותם לבעלי רכוש ולאפשר להם להוריש את הדירות לילדיהם. התמורה עבור הדירות צריכה להיות מושקעת בקניית או בניית דירות חדשות לזכאים אחרים. אבל כיוון שהדירות נמכרות בהנחה, יש צורך בהשקעות נוספות.
  • ממשלות הימין (מאז המהפך, אבל בעיקר בממשלות נתניהו כולל כשהיה שר האוצר) הדגישו את השימוש במנגנוני השוק החופשי. כך העדיפו לתת עזרה בשכר דירה במקום להשכיר דירות באופן ישיר, ופעלו להפרטת החברות המשכנות או להוצאת שירותי הדיור הציבורי למכרז. כתוצאה יש ירידה מתמשכת בתמיכה הממשלתית בדיור לזכאים, כי מלאי הדירות הפיזיות הומר בתמיכות תקציביות שניתן לקצץ.

ירידות משמעותיות במלאי הדיור הציבורי התחילו בשנות ה-80 של המאה הקודמת, בעקבות מיבצע מכירת דירות לדיירים ביוזמת שר השיכון דוד לוי.  ירידות נוספות במצבת הדיור הציבורי קשורות לחוק הדיור הציבורי משנת 1988 של רן כהן.  מטרת החוק הייתה לאפשר לדיירים לרכוש את דירתם בהנחה ניכרת, ומנגד להשתמש בכסף שמתקבל מהמכירות כדי לרכוש דירות חדשות. החוק נועד להכנס לתוקף ב-1.1.2001, אבל נדחה שוב ושוב בחוק ההסדרים ונכנס לתוקף לבסוף רק ב-1.1.2013.  מה שקרה בפועל בינתיים היה שדירות רבות אכן נמכרו לדיירים בתקופה שהחוק היה מושעה, והכניסו 2.75 מיליארד שקלים, אבל רק 205 מיליון שקלים מהסכום הזה שימשו לרכישת דירות חדשות (לפי דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת). רוב הכסף הועבר למשרד האוצר לשימושים אחרים.

אחד השימושים האחרים קשור לדירות ששייכות לסוכנות היהודית.  כדי להחיל את החלטת הממשלה למכור דירות גם על דירות של הסוכנות, משרד האוצר הסכים לשלם לסוכנות פיצוי על חלק (חצי או יותר) מההנחה שניתנה לדיירים.  בנוסף, האוצר גם הסכים לקנות את שאר הדירות שהיו בבעלות הסוכנות ולהעביר אותן לבעלות ממשלתית.  כתוצאה חלק גדול מההכנסות ממכירת הדירות הועברו לסוכנות במקום לשמש לקניית דירות חדשות.  נושא הבעלות על הדירות והרווחים ממכירתן גרם גם למאבקים קשים בין החברות המשכנות (שרוצות לקנות דירות חדשות ולהצדיק את קיומן) לבין משרד האוצר (שרוצה לסגור את החברות).

למרבה הצער נתונים על היבטים שונים של הדיור הציבורי אינם מפורסמים בצורה מסודרת בשום מקום.  בנוסף, במקרים שונים לא לגמרי ברור למה הנתונים מתייחסים.  להבנתי יש 5 קבוצות דיירים רלוונטיות:

  1. זכאים לדיור ציבורי לפי הקריטריונים הרגילים של משרד השיכון.  אלה הם הרוב.
  2. עולים זכאים, באחריות של משרד הקליטה.
  3. קשישים בדיור מוגן.
  4. נכים שעבורם רוכשים דירות מותאמות במיוחד, מה שנקרא נ"ר (נכסי רכישה).  יש מעט כאלה.
  5. עולים קשישים בודדים, באחריות של משרד הקליטה, שגרים ב"מקבצי דיור".  אלה מבנים כמו בתי מלון לשעבר שבהם מספר גדול של דירות קטנות, 10-20 מ"ר, שאינן עומדות בסטנדרט הרגיל של דירה.  בניגוד ל-4 הקבוצות הקודמות, מקבצי הדיור לא נחשבים חלק מהדיור הציבורי.

כשסופרים את הדירות בדיור הציבורי יש שתי צורות לספור: הגדרה בסיסית שכוללת זכאים משתי הקבוצות הראשונות, והגדרה מרחיבה שכוללת גם את דיירי הדיור המוגן (בעיקרון גם דירות נ"ר נכללות, אבל מספרן קטן).  מספר הדירות לפי ההגדרות האלה מוצג בגרף הבא. [עודכן עם עוד קצת נתונים יחסית לפוסט המקורי]

tot-apps

העמודות עם הנתונים על החלוקה בין חברות משכנות שונות באים בעיקר מדוחות שנתיים שלהן.  הקוים של הסך הכל הם בעיקר מדוחות של מבקר המדינה ומרכז המחקר של הכנסת.  הנתון על כך שהיו 206,000 דירות בסוף שנות ה-60 מוויקיפדיה, והנתון של עמידר מ-1962 מהאתר שלהם.  כפי שניתן לראות הנתונים חלקיים ומקוטעים, אבל אפשר להבחין בקלות במגמה מתמשכת של ירידה במצבת הדירות.

אחת הסיבות למיעוט הנתונים על מצבת הדירות היא שרוב הדיונים בהקשר של הדיור הציבורי הם על היבטים שונים של ניהול.  זה כולל את הדברים הבאים

  • מספר הזכאים הממתינים לדיור ציבורי שאין להם דירות מתאימות.  רובם הם זכאים חדשים, אבל יש גם דיירים שמחכים לעבור לדירה אחרת.  בין היתר יש גם דיווחים על מספר גדול של דיירים שנשארים בדירות יותר גדולות ממה שהם צריכים (למשל זוגות מבוגרים אחרי שהילדים עזבו את הבית), מה שמשקף חוסר יעילות בשימוש בדירות.
  • מספר הדירות הפנויות.  חלקן של הדירות האלה אינו ראוי למגורים כלל, חלקן זקוק לשיפוצים ולפעמים אלה מתעכבים למשך זמן רב, וחלקן קטנות וממוקמות באיזורים שאין להם ביקוש — ולכן קשה לאכלס או למכור אותן.
  • מספר הדירות ששייכות למאגר הדיור הציבורי אבל אינן משמשות למגורי זכאים.  כך מסתבר שיש מעל אלפיים דירות שהמתגוררים בהן אינם זכאים או שהן משמשות רשויות מקומיות או בתי כנסת.  ככל הנראה הקצאת הדירות האלה נעשתה מזמן ולכן מספרן יציב.
  • מספר הדירות שניקנו ונמכרו, וההשלכות על מצבת הדירות הכוללת.

נתונים חלקיים שמצאתי על הדברים האלה מוצגים בגרף הבא.  מעניין לראות שקצב האיכלוס ומספר הממתינים די דומים.  בנוסף עושה רושם שמספר הדירות הריקות היה במגמת ירידה, אבל אין על זה נתונים עדכניים.

app-use

עדכון: נתקלתי בנתונים על סוגי דיור בארצות שונות, שמראים שכיום ישראל היא בין המדינות שבהן הדיור הציבורי מספק רק חלק קטן ביותר מפתרונות הדיור, כ-2%.

ownership

מקורות

הרבה מהפוסטים בבלוג הזה היו תוצאה של מציאת נתונים מעניינים והרצון להציג אותם.  הפוסט הזה, לעומת זאת, הוא יזום: רציתי לכסות את נושא הדיור הציבורי בספר.  מסתמן שזה הנושא שבו הכי קשה למצוא נתונים מכל מה שעסקתי בו עד כה.  המקורות שמצאתי הם:

דוחות של מבקר המדינה על נושאים שונים בדיור הציבורי, שכרגיל כוללים גם קצת נתוני רקע.  כך דוח 53ב לשנת 2002 על ההסכם עם הסוכנות, דוחות 59ב לשנת 2008 ו-65ג לשנת 2014 על הקצאת דירות וההמתנה להן, דוח 60ב לשנת 2009 על ליקויים בתחזוקה, ודוח 64א לשנת 2013 על דירות שהושכרו שלא לזכאים.

דוח על מכירת דירות של מרכז המחקר של הכנסת משנת 2006 ודוח נוסף משנת 2011.

דוחות כספיים של חלק מהחברות המשכנות באתר רשות החברות הממשלתיות (צריך לחפש לפי שם החברה — עמידר, פרזות, חלמיש, ושקמונה).  באופן די מדהים נתוני הדיור בחלק מהדוחות של עמידר מושחרים — היה מי שחשב שהם יותר סודיים מהנתונים הכספיים!  כמה דוחות של פרזות הם הכי בוטים בנוגע לתלונות על האוצר שלא מאפשר לחברה למלא את יעודה.

דפי נתונים חודשיים של משרד השיכון, שכללו בין המון נתונים אחרים גם נתוני מכירת דירות ודירות פנויות של שיכון ציבורי.  זה כנראה היה יוזמה של רחל הולנדר, שהייתה מנהלת אגף בכירה של מידע וניתוח כלכלי, ובמשך שנים רבות הדוחות שלה היו מקור למידע נרחב ששימש את כל העוסקים בבינוי בארץ.  אבל אין ארכיון מסודר שלהם, וכשהיא פרשה לפנסיה המחליפים שלה לא עמדו במשימה.

תודות לחיים פיאלקוף, לשעבר מנכ"ל משרד השיכון, שעזר לי להבין את הקטגוריות השונות של דיירים ואת הקשר לחברות המשכנות.

עדכון: נתונים נוספים על הדיור הציבורי בשנת 1997 מאליה ורצברגר, הפרטת השיכון הציבורי, מרכז טאוב 2007.

ההשוואה הבינלאומית משלמה סיברסקי וירון הופמן-דישון, האופציה הציבורית בדיור, מרכז אדוה 11.2017, עם תוספות מהמקור שלהם, Social housing in the UNECE region, האו"ם 2015. הטעויות בסיכום ל-100% במקור.

כחלון

נכון שעוד לא עבר מספיק זמן מאז שכחלון נכנס למשרד האוצר, ובכל זאת שני עדכונים של נתונים מהעבר ואיך שהם נראים כיום.

נושא בולט על סדר היום ממשיך להיות מחירי הדירות.  אז הנה מחירי הדירות בהשוואה לאינפלציה ולמשכורות מאז 1993.  האמת, אין לי מה לחדש על מה שאומרים בכל העיתונים: מחירי הדירות פשוט ממשיכים לעלות, למרות כל מאמצי הממשלה וכחלון לעצור אותם.  המחירים ב-2016 גבוהים ב-116% (שזה אומר שהם גבוהים פי 2.16) ממה שהם היו ב-2007.  אבל חלק (קטן) מזה הוא בגלל האינפלציה.  אפשר כמובן לתקן לאינפלציה, אבל בעצם מה שיותר מעניין הוא המחירים יחסית למשכורות.  אם המשכורות היו עולות באותה מידה, לא היית בעיה.  אבל המשכורות עלו הרבה פחות.  לכן מחירי הדירות ב-2016 גבוהים ב-69% ממה שהיו ב-2007 יחסית למשכורת ממוצעת.  (הפוסט הקודם מראה גרפים שמדגימים את היחס זה עד 2014).

diyur

הנושא השני כרגיל עובר מתחת לראדאר, כי יש דברים יותר מעניינים באותו הזמן.  מדובר בחוק ההסדרים, אותו חוק כלבו שהומצא אחרי משבר האינפלציה של שנות ה-80 ומאפשר לממשלה (ובעיקר למשרד האוצר) לדחות חוקים אחרים ולהעביר כל מיני רפורמות שאחרת הם לא היו יכולים להעביר בכנסת.  משבר האינפלציה מזמן מאחרנו, אבל חוק ההסדרים רק גדל.  בפעם הקודמת תיעדתי איך נתניהו השתמש בו כדי לעקוף את הכנסת, והגדיל אותו כשנבחר לראשות הממשלה וכשמונה לשר האוצר (עוד פרטים בפוסט הקודם).  לפיד עשה צרות וניסה לצמצם את החוק הלא דמוקרטי הזה.  כחלון לעומתו אימץ את החוק בהתלהבות, והגיע לשיאים חדשים שמשאירים את השיאן הקודם שטייניץ הרחק הרחק מאחור, ואת הדמוקרטיה והכנסת עוד יותר מאחור.  הגרף מראה את אורך החוקים בדפים, שזה יותר משקף מאשר סעיפים, כי יש סעיפים של שורות ספורות ויש סעיפים של עמודים רבים.  (שתי שיטות הספירה לא יודעות להבחין בחשיבות של הנושאים המועברים ובהשפעה שלהם — בשביל זה צריך לקרוא את כל החומר ולהבין את ההקשר, וזה עבודה לדוקטורט, לא לבלוג שהוא תחביב.)  ב-2006 היועצת המשפטית של הכנסת ניסחה הנחיות על מה ראוי שיהיה או לא יהיה כלול בחוקים האלה.  מאז שנתניהו חזר לראשות הממשלה מצפצפים עליה.

hesder

מקורות

כמו בפוסטים הקודמים באותם נושאים — מחירי דירות, משכורות ואינפלציה מהלמ"ס.  מס' העמודים בחוקי ההסדרים למיניהם פשוט מעיון בחוקים כפי שהם מתפרסמים באתר הכנסת.  אבל בחלק מהמקרים זה לא נקרא בשם חוק ההסדרים אלא בשם אחר, ובשנתיים האחרונות זה מפוצל לשני חוקים שמועברים באותו היום.

מסדרים אותנו

חוק ההסדרים שוב על השולחן, אז שווה להיזכר מאיפה התועבה הזו נפלה עלינו.

זה התחיל מהאינפלציה התלת-ספרתית (444% בשנה) מבית היוצר של בגין, ארליך, וארידור, שרצו ליברליזציה של המשק ולהיטיב עם העם.  מי שבסופו של דבר הצליח להחזיר את המשק לפסים היו פרס ומודעי עם תכנית הייצוב של 1985, שהתבססה על שלושה חוקים:

  • חוק הקפאת המחירים של מוצרים ושרותים, שמנע עלית מחירים נוספת, והכניס את מחירי רוב המוצרים הבסיסיים לפיקוח ממשלתי. במקביל היתה גם הקפאת שכר כללית בתאום עם ההסתדרות והתעשיינים.
  • חוק לביצוע תיאומים לתנאי אינפלציה למס הכנסה, שהחליף את החוק למיסוי בתנאי אינפלציה שנחקק כבר ב-1981 והיה סבוך יותר. החוק הזה דרש הגשת דוחות מתואמים לאינפלציה ונתן הגנה על הון עצמי שנשחק בגלל האינפלציה.
  • חוק ההסדרים, שאיפשר לממשלה להעביר החלטות ותקנות שונות שיאפשרו לה לעמוד ביעדי ייצוב המשק.

בנוסף, התכנית נהנתה מסיוע אמריקאי מיוחד ומירידת מחירי הנפט בעולם.

כשהתכנית לייצוב המשק הצליחה והאינפלציה ירדה התחילו להוציא מוצרים מפיקוח, וחוק התיאומים לתנאי אינפלציה גם נהיה פחות רלוונטי כשהאינפלציה ירדה, והוא בוטל ב-2008.  מה שנשאר לנו הוא חוק ההסדרים, והוא דוקא עולה ופורח.  הגרף הבא מראה את האורך של החוק בעמודים בשנים השונות.  בחרתי בעמודים ולא בסעיפים, כי יש שונות רבה באורכי הסעיפים משורה אחת ועד עמודים רבים, כך שעמודים נותנים תמונה טובה יותר על היקף החומר.  צריך לציין שהעברת החוק בשנים שונות היא לא תמיד אותו דבר: לרוב זה צמוד לתקציב אבל לפעמים לא; לרוב זה נעשה במקשה אחת אבל לפעמים בחלקים או תוך תיקונים; לרוב זה נקרא חוק ההסדרים אבל לפעמים בשמות אחרים.  הגרף מראה את הסכום של החלקים בכל שנה אם היו כאלה, פרט ל-2003 שאז היו שלושה חוקים מלאים ברצף תוך טיפה יותר משנה.

hesder

אני תמיד האשמתי את פרס בחוק ההסדרים, אבל מהגרף ברור שמי שהפך אותו למפלצת דורסנית הוא נתניהו (יש להניח שבשיתוף פעולה של משרד האוצר).  ההשתוללות התחילה כשנתניהו נהיה ראש הממשלה בפעם הראשונה — לפני זה החוק מעולם לא הכיל יותר מ-13 עמודים, ואחרי זה הוא מעולם לא ירד אל מתחת ל-16.  קפיצת המדרגה השניה היתה כשנתניהו מונה לשר האוצר: חוק של 111 עמודים ותיקון של עוד 7.  השיא של כל הזמנים היה כשנתניהו הגיע לראשות הממשלה בפעם השניה: 126 עמודים + כמה תיקונים קטנים.  זה קרה פחות מ-3 שנים אחרי שהיועצת המשפטית לכנסת פירסמה הנחיות אודות הליך החקיקה הראוי, כדי למנוע שימוש לרעה לצרכים שאינם קשורים לתקציב.  ואכן בשנתיים הבאות, שבהן נתניהו לא היה בתמונה, היקף חוק ההסדרים ירד באופן משמעותי (19 עמודים ב-2008).  אבל אז הוא חזר.

אחת ההנחיות של היועצת היתה שהחוק אמור להכיל רק עניינים הקשורים ישירות לתקציב המדינה באותה שנה.  בעזרת הנתונים אפשר לראות שזה לא מתקיים.  בגרף, תיקונים לחוק שהתקבלו באותה שנה כמו החוק נכללים כרגיל עם החוק עצמו.  ואם כל חוק מתייחס רק לתקציב אותה שנה, כל התיקונים אמורים להיות כאלה.  אבל מסתבר שיש גם תיקונים לחוקי הסדרים מלפני שנים רבות; למשל התיקון האחרון, שהתקבל ב-14.7.2014, הוא תיקון לחוק של 1989!  זה קורה כמובן כי החוק כלל הוראות שאינן קשורות כלל לתקציב, במקרה הזה בקשר ליחסים בין צרכני גז לבין ספקי גז, ומאז מאריכים את התקנות האלה כל כמה שנים.  הפעם האריכו אותן עד 2019.  כך שכשהחוק יהיה כבר בן 30 אנחנו צפויים לעוד תיקון והארכה נוספת.

היה רצוי לעבור על כל החוקים ולראות איזה אחוז מהסעיפים באמת עומדים בקריטריונים של היועצת.  אבל יש שם מאות עמודים, ובהרבה מקרים קשה להבין על מה מדובר כי בעצם כל מה שיש שם זה שינויים של חוקים אחרים, בלי פרוט של החוק כולו.

עדכון: כמה שנים מאוחר יותר, החוק רק גדל.

מקורות

באתר הכנסת אפשר למצוא את כל החוקים שהועברו ופורסמו בספר החוקים.  אז עברתי על כולם וניסיתי לזהות את כל אלה שהם ואריאציה של חוק הסדרים או תיקון שלו.  אגב, מסתבר שהצעות החוק הרבה יותר ארוכות מהחוק שמתקבל לאו דוקא כי מורידים סעיפים — פשוט הצעות החוק מכילות דברי הסבר מפורטים שמאפשרים להבין במה מדובר ומה ההקשר, ואילו החוק הסופי לא.

הביטוח הלאומי והאוצר

במבט שטחי ביטוח לאומי הוא גוף נפרד מהממשלה, במטרה למנוע זליגת תקציבים ולהבטיח שהכסף שנאסף לטובת רשת הבטחון החברתית המגולמת בביטוח הלאומי אכן ישמש לצרכים אלה.  לכן התשלומים לביטוח לאומי נעשים ישירות למוסד ומופרדים ממס הכנסה, וגם גמלות ומענקים ניתנים על ידי המוסד האופן ישיר.

אבל למעשה יש קשרים משמעותיים בין תקציב הביטוח הלאומי ותקציב המדינה.  ראשית, המדינה מממנת חלק ניכר (בערך חצי) מתשלומי הביטוח הלאומי באופן ישיר, בהתאם לשורת חוקים שקבעו את התשלומים האלה.  אבל בנוסף לכך הביטוח הלאומי "מלווה" למדינה סכום לא קטן כל שנה, והמדינה מחזירה חלק מהחוב בתוספת ריבית.  זה מתאפשר כי כיום (ובעשרות השנים האחרונות) הכנסות המוסד לביטוח לאומי עולות על הוצאותיו, ואילו בעתיד צפוי שההכנסות יקטנו וההוצאות יגדלו.  לכן כדאי להלוות את העודפים, לקבל ריבית, ולהגדיל את הקרן.

הגרף הבא מראה את התפתחות המצב הזה ב-20 השנים האחרונות, שהן השנים עבורן יש נתונים באתר התקציב הפתוח (סכומים בפועל מתוקני אינפלציה).  הגרף הוא מנקודת המבט של האוצר: המלווה המתקבל מגדיל את הכנסות המדינה, ואילו ההחזר והריבית מקטינים אותן ולכן מיוצגים על ידי ערכים שליליים.  הקו האדום העולה הוא החוב המצטבר לאורך התקופה, כלומר סכום ההפרשים בין המלוות להחזרים:

tak-bl

המספרים די מדהימים. בשנת 2012 הממשלה לוותה מהמוסד לביטוח לאומי כמעט 14 מיליארד שקלים, החזירה כ-9.3 מיליארד, ושילמה ריבית של 7.6 מיליארד.  בכל אחת מ-20 השנים האלה פרט לאחת החוב תפח, ובסך הכל הוא גדל בכ-95 מיליארד שקלים בתקופה הזו.  העליה התלולה ביותר נרשמה בזמן ממשלות שרון ואולמרט, בין היתר כשנתניהו היה שר האוצר.  שימו לב שזה לא החוב הכולל: הסיפור הזה מתחיל הרבה קודם, כך שב-1992 לא התחילו מכלום כמו בגרף אלא בעצם היה כבר חוב ניכר.

החלק הכי מדהים הוא שהביטוח הלאומי משחק כאן את תפקיד הבנקאי הרשע שמלווה כספים בריבית קצוצה, ואילו האוצר מוצא את עצמו בתפקיד הנעבעך שמשלם כל הזמן אבל למרות זאת החוב שלו רק גדל.  למשל בשנת 2012 האוצר לווה כאמור קצת פחות מ-14 מיליארד, ושילם 16.9 מיליארד — ולמרות זאת החוב עלה ב-4.7 מיליארד!  הסיבה היא כמובן שכמעט חצי מהתשלום הוא ריבית, ורק השאר מחזיר את הקרן.  אז האוצר ממשיך ללוות כדי להחזיר, והחוב ממשיך לגדול.  דוגמא נהדרת לראיה קצרת טווח שממשכנת את העתיד.  בסך הכל, על פני השנים האלה (ושוב צריך לזכור שזה רק מה שיש עליו נתונים נגישים, בעצם המספרים גדולים בהרבה), האוצר לווה 239 מיליארד, החזיר 143 מיליארד, ושילם ריבית של 119 מיליארד (הכל במחירי 2012), כך שהמוסד לביטוח לאומי כבר הרוויח 23 מיליארד (כ-10%) עוד לפני שמחשיבים את החוב הנוסף של האוצר בסך 95 מיליארד.

שאלה מעניינת היא למה טוענים שהמוסד לביטוח לאומי בצרות וצריך לקצץ את הגמלות.  אם הוא מוסד עצמאי, הוא יכול פשוט להפסיק להלוות כספים לממשלה, ומיד התקציב שלו יגדל בכ-14 מיליארד שקלים בשנה (נכון ל-2012).  מצד שני, אם הוא בעצם זרוע של הממשלה, כל העניין של להלוות מכיס אחד לכיס השני ולקחת על זה ריבית נראה קצת משונה…

הרעיון לבדוק את הנתונים האלה נבע ממאמר מאת אבי זלינגר באתר של המחאה החברתית מאפריל 2012, ומאמר של מרב ארלוזורוב בדה מרקר מאוגוסט 2012.  לפי ארלוזורוב האוצר היה מודע לבעיה שהוא נמצא בה, והציג תכנית אמיצה להחזיר את כל החוב (180 מיליארד עדכני לאז) עד 2050.  מעניין יהיה לראות מה מהתכנית הזו ישאר אחרי הקיצוצים של 2013, ולחילופין כמה חוב נוסף יגלגלו על הדורות הבאים.

[עדכון: המשכת הגרף לפי התקציב המתוכנן ל-2017 מראה שהמגמה הקודמת נמשכת, ואין שום אינדיקציה לשינוי כיוון.  הגרף שמופיע לעיל הוא כבר המעודכן.]

עדכון והסבר (אפריל 2017): לאחר עוד קריאה על הביטוח הלאומי אני מבין שזה לא הלוואות סתם שהביטוח הלאומי נותן לאוצר, אלא המנגנון לשמור על הקרן של הביטוח הלאומי.  כיום הביטוח הלאומי אכן מכניס יותר ממה שהוא מוציא, וצריך לשמור על העודף הזה לעתיד כאשר ההוצאות יגדלו כתוצאה מהזדקנות האוכלוסייה.  אז יש מנגנון של אגרות חוב מיוחדות שהאוצר מוכר רק לביטוח הלאומי.  בפרט חצי מעודפי הכסף מושקעים באגרות חוב ל-20 שנים שנותנות ריבית של 5.5%, וחצי באגרות חוב ל-17 שנים שהריבית שלהן נקבעת לפי מחיר השוק של אג"ח רגילות.  ולמרות זאת הדו"ח האקטוארי האחרון של הביטוח הלאומי צופה שכל הקרן הזו (שעומדת על כ-180 מיליארד שקלים) תתכלה עד 2045, והביטוח הלאומי לא יוכל יותר לעמוד בהתחייבויותיו.

מקורות

הנתונים כאמור מאתר התקציב הפתוח.  המלוות מופיעים בסעיף "הכנסות המדינה" -> "מלווה מהמוסד לביטוח לאומי" .  ההחזרים מופיעים תחת "תשלום חובות" -> "מלוות פנים" -> "ביטוח לאומי", ואילו הריבית תחת "תשלום ריבית ועמלות" -> "מלוות פנים" -> "ביטוח לאומי".  ההעברות למוסד לביטוח לאומי שהן חלק מתקציב הרווחה הן כאמור לא קשורות לזה.

הקיצוץ האמיתי

יש שני סוגים של קיצוצים בתקציב: קיצוץ רשמי וקיצוץ אמיתי.

הקיצוצים הרשמיים הם אלה שנעשים בכנסת בקול תרועה וצילצולים רמים, תוך מאבקים מתוקשרים ויומרות להגן על אינטרסים כאלה ואחרים.  זה קורה לפחות פעם בשנה, בעת הכנת הצעת התקציב, ולפעמים עוד פעמים כשמחליטים שצריך לקצץ יותר.  אבל לא ברור שזה באמת רלוונטי למה שקורה בשטח (כלומר במשרדי הממשלה).  ויש גם פעולות הפוכות, בהן מעדכנים את התקציב כלפי מעלה.  בעשרים השנים שעבורן יש נתונים באתר התקציב הפתוח היתה רק פעם אחת (ב-2010) שבה בסופו של דבר התקציב המעודכן לא היה גבוה בכמה אחוזים מהמקורי.

הקיצוצים האמיתיים הם הקיצוצים בביצוע.  למשל בשנת 2011 תקציב המדינה המקורי היה 361 מיליארד שקל, והמעודכן היה 369 מיליארד.  אז היה.  מה שהממשלה הוציאה באמת היה רק 348 מיליארד — 13 מיליארד פחות מהתקציב המקורי, ולא פחות מ-21 מיליארד פחות מהמעודכן.  שני הגרפים הבאים ממחישים זאת.  הראשון מראה איזה חלק מהתקציב המקורי באמת שימש את הממשלה בפועל, והשני מראה את גודל הקיצוץ באחוזים מתוך התקציב המקורי והמעודכן.

gap

cut

בשנים 2003 ו-2004 לא פחות מ-12% מתקציב הממשלה (המקורי) נותרו ללא שימוש, שזה שקול לקיצוץ של כ-39 מיליארד שקלים במחירי היום (כלומר לאחר תיקון לאינפלציה).  איך ולמה זה קרה?  ניחוש אפשרי הוא שזה משקף את עמדותיהם ופעולתם של הדמויות המרכזיות באוצר.  מצד אחד שר האוצר בנימין נתניהו, אביר הקיצוצים, ההפרטות, והממשלה הקטנה, שבאמת רצה לקצץ בהוצאות.  מצד שני החשב הכללי ירון זליכה, אביר איכות השלטון, שבכוחו להתעקש על קוצו של יוד ולא לאשר הוצאות שלא עומדות במדויק בכללים.

אבל רגע!  דווקא בהמשך כהונתם של נתניהו (ולאחר מכן בר-און) וזליכה היתה ירידה משמעותית בחוסר הביצוע, ובשנת 2006 הגענו לכך שרק כ-2% מהתקציב נותרו ללא שימוש!  איך אפשר להתלונן על שיפור כזה בביצועים?  אז נכון שמבחינת הביצוע מדובר בשיפור מרשים וראוי.  אבל יש גם צד שני למטבע: בעצם מה שקרה הוא במידה רבה שתקציב המדינה קוצץ באופן רשמי ולכן הביצוע הצליח להדביק אותו.

כמו בכל קיצוץ, השאלה היא לא רק כמה מקצצים אלה גם במה.  כפי שניתן לצפות, הקיצוצים אינם אחידים בכל פעולות הממשלה.  נדגים זאת עבוד שלוש שנים נבחרות: 2011 שהיא השנה המעודכנת ביותר עבורה יש נתונים (נתניהו/שטייניץ), 2004 שהיא השנה עם הקיצוץ העמוק ביותר (שרון/נתניהו), ו-1994 שהיא השנה עם הקיצוץ העמוק ביותר בתקופת ממשלת רבין שיצגה גישה כלכלית שונה (רבין/שוחט).  הגרף שבו נשתמש נקרא spie chart.  בבסיס זוהי דיאגרמת עוגה סטנדרטית המציגה את חלוקת התקציב לתחומים עיקריים (אותם תחומים ואותם צבעים שהשתמשנו בהם בפוסט קודם).  כדי לשקף את השינוי מהחלוקה המקורית לביצוע, שומרים על הזויות של הפרוסות כמו בחלוקה המקורית, אבל משנים את הרדיוס של כל פרוסה.  כך תחום תקציבי שגדל יחסית לאחרים יראה כמו פרוסה שבולטת החוצה, ואילו תחום שקוצץ יותר מהאחרים יראה כמו פרוסה קצרה יותר.

spie

מה שניתן לראות זה ההבחנות הבאות:

  • בכל השנים יש עליה יחסית בחלק המוקצב להחזר חובות, כלומר קצצו אותו פחות מאשר חלקים אחרים.  יתכן שזה משקף את חוסר האפשרות לקצץ החזרי חובות, כי מה לעשות, חייבים להחזיר אותם…
  • תקציב הבטחון גם גדל יחסית, בעיקר ב-2004 ו-2011.  בעצם, כפי שכבר ראינו, תקציב הבטחון בכלל לא מקוצץ אלא גדל עוד ועוד מעבר להקצאה המקורית.
  • התחום החברתי גדל קצת (באחוז אחד) לעומת הקיצוץ הכללי אצל רבין.  אצל נתניהו כשר אוצר הוא הצטמק בכ-5% מעבר לקיצוץ הכללי, ואצל נתניהו כראש ממשלה הוא הצטמק בכ-2%.
  • תחום התשתיות הוא תמיד התחום המועדף לקיצוצים, ורוב הקיצוץ מושת עליו.
  • גם תחום ה"שונות" נראה כסובל מקיצוצים, אבל שם זה נובע מכך שבתקציב המקורי יש סעיף גדול של רזרבה, ואילו בביצוע הסופי אין יותר סעיף כזה.  במילים אחרות, הגריעה מסעיף השונות משקפת שימוש ברזרבה לצורך סעיפים אחרים.
  • הסעיפים של המשרדים הכלכליים והאדמיניסטרטיבים קטנים יחסית והשפעתם מועטה. ובכל זאת מעניין לראות איך הסעיף האדמיניסטרטיבי — שמייצג יותר מכל דבר אחר את ההוצאות הישירות על הממשלה עצמה — קטן אצל רבין אבל גדל אצל נתניהו.

מקורות

כמו בכל הפוסטים על התקציב, המקור הוא אתר התקציב הפתוח.  האתר מספק מידע על כל שלושת הגדלים המעניינים אותנו: התקציב המקורי, התקציב המעודכן, והביצוע בפועל.

לגבי העוגות המציגות את החלוקה לתחומים, החלוקה של שנת 2011 היא בדיוק כמו בפוסט הקודם (שאמנם התיחס ל-2012).  אבל בשנים קודמות יותר, ובמיוחד לגבי שנת 1994, היו די הרבה סעיפים תקציביים שונים.  יחוס הסעיפים לתחומים השונים נעשה על פי דמיונם לסעיפים שקיימים כיום ועל פי השכל הישר.

%d בלוגרים אהבו את זה: