חוק זה חוק

אחד החוקים הפחות מוכרים והיותר משפיעים הוא "חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית", שנחקק בשלהי ממשלת שמיר בשנת 1992, ומאז מתוקן כמעט כל שנה. החוק הזה קובע כללים פיסקליים שהממשלה לוקחת על עצמה, ובפרט את "כלל ההוצאה" שקובע שתי מגבלות על תקציב המדינה:

  • הגירעון בתקציב לא יכול לעבור סף מסוים, המבוטא כאחוז מהתמ"ג. לכן אם לא צפויות מספיק הכנסות צריך לקצץ את התקציב.
  • מֵעבר למגבלה הזו, יש גם מגבלה ישירה על הגדלת התקציב יחסית לשנה הקודמת.  בהתחלה זה היה לא יותר מ-1% בשנה באופן ריאלי (כלומר מעל למדד המחירים לצרכן), ואז לא יותר מ-1.7% בשנה. כיוון שהגידול באוכלוסית ישראל ובתמ"ג (ברוב השנים) גדולים יותר, נובע שהתקציב לנפש והתקציב יחסית לתמ"ג ירדו.  מאז 2010 הגידול המקסימלי אינו קבוע, וחושב כל שנה על ידי נוסחה שמטרתה להגיע תוך כמה שנים לחוב שהוא 60% מהתוצר תוך התחשבות מסוימת בגידול האוכלוסייה. בשנת 2015, כשהתקרבו למימוש המטרה הזו, עדכנו את היעד להיות חוב שהוא רק 50% מהתוצר.  (עמר כהן הסביר את כל זה יפה בדבר ראשון.)

ביחד המגבלות האלה כובלות את ידיה של הממשלה ולא מאפשרות לה להעלות את התקציב כרצונה. הסיבה לחקיקת החוק בשנת 1991-1992 הייתה הרצון להעביר מסר ברור לסקטור העסקי על כך שהממשלה אינה מתכוונת להגדיל את התקציב ולהעלות מיסים כדי לממן את קליטת גל העלייה הגדול מרוסיה. סיבה זו כמובן אינה רלוונטית יותר, אבל החוק נשאר, והמגבלות על התקציב קיבלו חשיבות משל עצמן, כי יש להן השפעה על גיוס ההון. בפרט מקובל לחשוב שאם הממשלה חורגת מהמגבלות האלה זה עשוי להצביע על חוסר שליטה בהוצאות, ולכן על סיכון שבעתיד לא תוכל להחזיר חובות. סיכון כזה מתרגם מיד לעלייה בריבית שצריך לשלם על מלוות.

אחת הבעיות בחוק הגבלת התקציב היא שהוא מזיק ליכולת של הממשלה לפעול במצבי חירום כלכליים. המונח המקצועי לכך הוא שזה חוק "פרו-מחזורי". משמעות הדבר שהחוק גורם למחזוריות שקיימת במשק להיות קיצונית יותר, ואינו מאפשר לממשלה לנסות ולרסן את התנודות במשק. כך בתקופות גאות כשהמשק צומח ההוצאות יכולות לגדול בהתאם מבלי לחרוג מהכללים, מה שמוביל ליתר פעילות כלכלית ולצמיחה חזקה עוד יותר. אבל בתקופות שפל התמ"ג קטֵן, ההכנסות קטנות, וכתוצאה גם התקציב חייב לקטון, מה שמקטין עוד יותר את הפעילות הכלכלית וגורם למיתון עמוק עוד יותר.

אבל למרות המגבלות שהכללים הפיסקליים האלה מטילים, יתכן שהשפעתם המעשית אינה כה רבה כפי שניתן היה לחשוש. המגבלות מוטלות הרי מכוח חוק שעבר בכנסת, ומטבע הדברים חוק ניתן לשנות (במיוחד אם אתה משרד האוצר). ואכן חוק הגבלת התקציב מעודכן לעיתים קרובות לפי צרכי הממשלה, למשל כאשר הסכמים קואליציוניים גורמים לצפי להוצאות רבות שעלולות לגרום לחריגה ממגבלת התקציב. מה שמשעשע בתיקונים האלה הוא שהם מתווים את הגירעון והתקציב לכמה שנים בעתיד, ותמיד בשנה הנוכחית יש סיבות להעלאת הגירעון, אבל בשנים העתידיות מבטיחים להוריד אותו בחזרה.  הגרף הבא מראה את מגבלת התקציב כפי שהיא מופיעה בחוק הנוכחי, ובמקביל את המגבלות שהותוו בחלק מהגרסאות הקודמות של החוק.

hagbala

מסתבר שהגרסה המקורית מ-1992 הייתה אופטימית במיוחד, ודרשה שהגירעון ירד ל-0 תוך 4 שנים.  מאז משרד האוצר יותר מרוסן, ומתיימר רק לירידות לטווח שבין 1-2%.  כשזה לא קורה, מעדכנים את החוק שוב.

אם משווים את מגבלת הגירעון עם הגירעון בפועל, מתקבלת התמונה של הגרף הבא.  בגדול אפשר לראות שמשרד האוצר מתואם עם עצמו, והגירעון המתוכנן בתקציב של כל שנה הוא פחות מהמגבלה.  לפחות בחלק מהמקרים זה כי מעדכנים את המגבלה במקביל לאישור התקציב.  מה שקורה בפועל זה לפעמים סיפור אחר.  להבנתי זה לא מהווה עבירה על החוק, כי החוק מתייחס לתכנון התקציב ולא לביצועו.

deficit-gdp-hagbala

השורה התחתונה: במבט ראשון נראה שהאוצר סתם משחקים וכל נושא תכנון התקציב לא רציני.  אבל במבט שני הם לא טיפשים.  להיפך.  הם המציאו מנגנון נפלא: מצד אחד אפשר תמיד לנופף במגבלת התקציב כדי למנוע תיקצוב של מה שלא רוצים לתקצב וכדי להכתיב קיצוצים.  אבל מצד שני אפשר אחר כך לשנות את המגבלה בלי שישימו לב ולהעביר כספים לאן שרוצים באמת.

מקורות

מגבלת התקציב לכל שנה מופיעה מפורשות בחוק, אז פשוט העתקתי אותה משם.  את הגרסאות הקודמות ניתן למצוא בספרי החוקים מהשנים השונות — יש קישורים לכל התיקונים בסוף החוק כפי שהוא כיום.

נתוני הגירעון המתוכנן ובפועל מפוסט קודם על הנושא הזה.

מודעות פרסומת

טרקבאק אחד

  1. מאת מורשת נתניהו « נתונים ביום 28/03/2019 בשעה 20:52

    […] אבל זה שקר. כלל ההוצאה הוא בסך הכל חוק.  וכמו כל חוק אחר ניתן לשנות אותו, ומסתבר שאכן משנים אותו כמעט כל שנה.  כשבאמת צריכים – כמו למשל בעקבות המשבר הכלכלי העולמי בשנת 2008 – העלו את המגבלה באופן ניכר (ובמאמר מוסגר, בדיעבד אנחנו יודעים שהשמיים לא נפלו).  מה שמשעשע הוא שכשמעלים את המגבלה כמעט תמיד מבטיחים במקביל להוריד אותה בעתיד.  כך יצרו כלי נפלא.  מצד אחד, לכל דרישה תקציבית ניתן לסרב בגלל המגבלה התקציבית והסיכון אם מסגרת התקציב תיפרץ.  מצד שני ברגע האמת מעלים את מסגרת התקציב ומבטיחים לקצץ בעתיד, לא עכשיו. […]

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

%d בלוגרים אהבו את זה: